Thúc đẩy áp dụng Bộ nguyên tắc cơ bản phát triển hệ thống BHTG hiệu quả: Kinh nghiệm của Indonesia

10:30-08/08/2018

Đối với các tổ chức BHTG trên thế giới, việc đánh giá mức độ đáp ứng Bộ nguyên tắc cơ bản phát triển hệ thống bảo hiểm tiền gửi (BHTG) hiệu quả (Bộ nguyên tắc cơ bản) là công cụ hữu ích trong quá trình triển khai, đánh giá hoặc chủ động cải cách hệ thống BHTG. Tính đến cuối năm 2017, có 27 quôc gia đã thực hiện quy trình này (hoặc đã đánh giá FSAP). Trong đó, nổi bật tại khu vực Châu Á – Thái Bình Dương là Indonesia với một số thay đổi quan trọng trong hệ thống BHTG sau khi thực hiện đánh giá và thúc đẩy áp dụng Bộ nguyên tắc.

Quá trình đánh giá đáp ứng Bộ nguyên tắc cơ bản tại Indonesia

Năm 2014, Ngân hàng Thế giới (WB) hỗ trợ Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Indonesia (IDIC) tự đánh giá Bộ nguyên tắc cơ bản của IADI (theo Bộ nguyên tắc ban hành năm 2009 gồm 18 nguyên tắc). Kết quả cho thấy IDIC đáp ứng 2 nguyên tắc, phần lớn đáp ứng 8 nguyên tắc, phần lớn không đáp ứng 5 nguyên tắc, không áp dụng 1 nguyên tắc.

Theo kết quả đánh giá này, IDIC tồn tại rất nhiều vấn đề cần được giải quyết bao gồm: (1) Khung khổ xử lý không đáp ứng thông lệ tốt nhất: dựa vào nguồn vốn từ Chính phủ để xử lý các trường hợp ảnh hưởng hệ thống, thiếu các công cụ như P&A, quy định về bảo vệ pháp lý cho các nhân viên của IDIC còn yếu làm giảm hiệu quả công việc; (2) Cơ chế cấp vốn không đầy đủ và quỹ dự phòng không hoàn toàn đảm bảo; (3) Quá trình chi trả phức tạp và mất nhiều thời gian; (4) Cơ cấu quản trị tính đến khả năng chính trị ảnh hưởng đến hệ thống và chính sách về bảo hiểm tiền gửi; (5) Phạm vi bảo hiểm khó hiểu đối với khách hàng làm phức tạp quá trình chi trả; (6) Chưa có khung khổ phối hợp và chia sẻ thông tin với các tổ chức BHTG ở các quốc gia có liên quan; (7) Việc điều tra và áp dụng hình phạt đối với các bên có lỗi gây ra đổ vỡ ngân hàng chưa hiệu quả.

Đến năm 2015, IDIC tiến hành tự đánh giá nội bộ. Qua nghiên cứu những kinh nghiệm trong việc xử lý đổ vỡ ngân hàng sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, IDIC nhận thấy thiếu sót chủ yếu trong xử lý ngân hàng, nhiệm vụ, quyền hạn, vấn đề bảo vệ pháp lý. Bên cạnh đó, chức năng phát hiện sớm và can thiệp kịp thời của IDIC còn hạn chế. Giai đoạn 2015 – 2016, sau khi Ủy ban ổn định hệ thống tài chính (FSSC) đánh giá IDIC, FSSC đã đề xuất Quốc hội ban hành Luật Ngăn ngừa và xử lý khủng hoảng vào năm 2016.

Những chuyển biến tại Indonesia sau đánh giá đáp ứng Bộ nguyên tắc cơ bản

Sau khi Luật Ngăn ngừa và xử lý khủng hoảng được ban hành, IDIC được giao thêm vai trò đảm bảo ổn định tài chính và xử lý khủng hoảng. Đến năm 2017, IDIC bắt đầu tiến hành tự cải tổ.

Luật Ngăn ngừa và xử lý khủng hoảng quy định cụ thể FSSC bao gồm: Bộ trưởng Bộ Tài chính làm điều phối viên và là thành viên có quyền biểu quyết; Thống đốc Ngân hàng Indonesia là thành viên có quyền biểu quyết; Chủ tịch Hội đồng Ủy viên của Cơ quan dịch vụ tài chính là thành viên có quyền biểu quyết; và Chủ tịch Hội đồng Ủy viên của Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi là thành viên không có quyền biểu quyết. Mỗi thành viên của FSSC hành động và thay mặt cho tổ chức tương ứng phù hợp với các quy định của pháp luật.

Như vậy, Luật Ngăn ngừa và xử lý khủng hoảng đã tạo cơ sở vững chắc hơn cho việc hợp tác và phối hợp giữa các cơ quan trong mạng an toàn tài chính, đồng thời quy định rõ ràng vai trò của IDIC trong FSSC – thành viên không có quyền biểu quyết trong quá trình ra quyết định.

Trước khi xảy ra khủng hoảng tài chính toàn cầu, IDIC không tham gia tích cực vào việc lập kế hoạch dự phòng và quản lý khủng hoảng. Năm 2008, IDIC được giao nhiệm vụ giải cứu Ngân hàng Century đổ vỡ thông qua nghiệp vụ hỗ trợ ngân hàng mở với số tiền lên tới 8,2 nghìn tỷ RP (tương đương khoảng 567,9 nghìn USD), đổi tên ngân hàng này thành Ngân hàng Mutiara và bán lại cho J Trust vào năm 2013 với giá 4,5 nghìn tỷ RP (tương đương khoảng 311,7 nghìn USD). Tỷ lệ thu hồi của việc xử lý này là khoảng 40%, cao hơn nhiều so với tỷ lệ thu hồi của Cơ quan Tái cơ cấu Ngân hàng Indonesia khoảng 25% - 30%. Mặc dù thương vụ ngân hàng Century được thực hiện êm thấm, IDIC bị Quốc hội, Phòng Kiểm toán Quốc gia và công chúng chỉ trích vì đã không chuẩn bị sẵn sàng khi xử lý khủng hoảng. Để đáp ứng yêu cầu, IDIC tăng cường chức năng quản lý rủi ro bằng việc thành lập một đơn vị định kỳ đánh giá rủi ro trong ngành ngân hàng và đơn vị quản lý rủi ro công ty nhằm đảm bảo việc kiểm soát nội bộ tốt.

Luật Ngăn ngừa và xử lý khủng hoảng cho phép IDIC tham gia sâu hơn vào việc lập kế hoạch dự phòng và quản lý khủng hoảng. Với việc được can thiệp sớm và chuẩn bị xử lý bao gồm cả kiểm tra ngân hàng gặp vấn về, IDIC có nhiều thời gian hơn để chuẩn bị kế hoạch dự phòng, không chỉ trong thời kỳ bình thường mà còn trong điều kiện khủng hoảng. Khung quản lý khủng hoảng được IDIC xây dựng dựa trên các chương trình mô phỏng nội bộ và quốc gia. Qua thực  hiện mô phỏng liên tục, nhiều lỗ hổng đã được tìm thấy. Vì vậy, nhiều quy định nội bộ cần được thiết lập để đáp ứng các yêu cầu mới theo Luật ngăn ngừa và xử lý khủng hoảng.

Ngoài ra, Luật Ngăn ngừa và xử lý khủng hoảng còn một số quy định khác như quỹ công không được phép sử dụng để hỗ trợ tài chính ngân hàng và xử lý khủng hoảng; IDIC được phép thu phí tái cơ cấu ngân hàng để xử lý khủng hoảng. Luật này cũng cung cấp thêm cho IDIC các biện pháp xử lý mới là: Mua lại, Tiếp nhận và Ngân hàng bắc cầu bên cạnh các biện pháp xử lý trước đây - Hỗ trợ ngân hàng mở và Thanh lý. IDIC thực hiện kiểm tra chi phí tối thiểu trước khi quyết định biện pháp xử lý phù hợp đối với ngân hàng đổ vỡ không có tầm quan trọng hệ thống, trong khi FSSC sẽ quyết định biện pháp xử lý ngân hàng có tầm quan trọng hệ thống.

Việc ban hành Luật Ngăn ngừa và xử lý khủng hoảng cùng với những thay đổi của IDIC đã giúp tổ chức này tăng cường áp dụng Bộ nguyên tắc cơ bản. Những cải tổ chủ yếu nằm ở Mối quan hệ giữa các thành viên khác trong mạng an toàn tài chính (Nguyên tắc 4), Vai trò của tổ chức BHTG trong việc lập kế hoạch dự phòng và quản lý khủng hoảng (Nguyên tắc 6), Nguồn và sử dụng nguồn vốn (Nguyên tắc 9), Bảo vệ pháp lý (Nguyên tắc 11), Phát hiện sớm và can thiệp kịp thời (Nguyên tắc 13), và Xử lý đổ vỡ (Nguyên tắc 14). Quá trình cải cách hệ thống BHTG đã đạt được một số kết quả, cụ thể: IDIC đáp ứng 4 nguyên tắc, phần lớn đáp ứng 9 nguyên tắc và phần lớn không đáp ứng 3 nguyên tắc (theo Bộ nguyên tắc cơ bản 2014 gồm 16 nguyên tắc). Mặc dù không phải tất cả các nguyên tắc được cải tổ đều đạt đánh giá “Đáp ứng”, nhưng đã có những tác động lớn tới năng lực của IDIC trong việc xử lý ngân hàng đổ vỡ và quản lý khủng hoảng.

Bên cạnh những chuyển biến trên, vẫn có những thách thức trong việc áp dụng một số Nguyên tắc cơ bản, đặc biệt là Hạn mức bảo hiểm (Nguyên tắc 8) và Chi trả cho người gửi tiền (Nguyên tắc 15). Những đặc tính riêng của ngành ngân hàng Indonesia và việc ưu tiên ổn định tài chính khiến việc chi trả trong vòng 7 ngày như khuyến nghị của IADI khó có thể đạt được.

Liên hệ với Việt Nam

Trong quá trình thực hiện chương trình FSAP tại Việt Nam năm 2014, IMF và WB đã áp dụng Bộ các nguyên tắc cơ bản như một tài liệu tham khảo để đưa ra một số khuyến nghị như: Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam (BHTGVN) chưa bao giờ được sử dụng để xử lý nợ xấu hoặc các ngân hàng gặp khó khăn, có tình hình tài chính yếu kém; Việc đóng cửa và thanh lý các ngân hàng mất khả năng thanh toán vấp phải sự phản đối được cho là nhằm tránh tình trạng rút tiền hàng loạt; Tình hình tài chính của BHTGVN không đủ hỗ trợ thanh lý hai tổ chức tín dụng (TCTD) quy mô trung bình…

Trong thời gian qua, BHTGVN cũng đã thực hiện Chương trình hỗ trợ kỹ thuật tự đánh giá (SATAP). Đây là cơ hội giúp BHTGVN tự đánh giá chính sách, hoạt động của tổ chức BHTG theo Bộ nguyên tắc cơ bản được cập nhật mới nhất hồi tháng 11/2014, từ đó đưa ra những khuyến nghị và đề xuất với Ngân hàng Nhà nước (NHNN) và Chính phủ nhằm củng cố chính sách cũng như hoạt động của tổ chức bảo BHTG, qua đó thúc đẩy việc đáp ứng Bộ nguyên tắc cơ bản.

Hiện nay, trong bối cảnh quá trình tái cơ cấu các TCTD đang diễn ra một cách toàn diện, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật các TCTD đã tạo cơ sở pháp lý để BHTGVN tham gia sâu hơn vào quá trình tái cơ cấu. Theo đó, BHTGVN thực hiện cho vay đặc biệt đối với TCTD được kiểm soát đặc biệt để hỗ trợ thanh khoản, hỗ trợ phục hồi theo phương án phục hồi, phương án chuyển giao bắt buộc đã được phê duyệt.

Đồng thời, trong những trường hợp cụ thể, dựa trên quyết định của NHNN, BHTGVN có thể mua trái phiếu dài hạn của TCTD hỗ trợ nhằm hỗ trợ tài chính cho TCTD lành mạnh tham gia quản trị, kiểm soát, điều hành hỗ trợ tài chính và hoạt động của TCTD yếu kém được kiểm soát đặc biệt. Đây là nền tảng thuận lợi để BHTGVN tiến tới đáp ứng tốt hơn Bộ nguyên tắc cơ bản.

Tuy nhiên, yêu cầu đặt ra là ngoài Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật các TCTD, cần có một hệ thống cơ sở pháp lý vững chắc, đồng bộ bao gồm các văn bản liên quan như Luật BHTG, Luật NHNN, Luật Phá sản và hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành, các văn bản quản trị điều hành của BHTGVN.

Trong thời gian tới, BHTGVN cần nghiên cứu, đề xuất chỉnh sửa Luật BHTG nhằm xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của BHTGVN. Trong đó cần có các quy định rõ ràng cho phép BHTGVN tham gia các hoạt động mới được quy định; có cơ chế để BHTGVN thực hiện nhiệm vụ trong quá trình hỗ trợ tài chính bao gồm việc áp dụng các chế tài, đề xuất các hình thức xử lý, thanh lý khoản tiền hỗ trợ, yêu cầu bổ sung vốn thông qua phát hành trái phiếu hoặc vay có bảo lãnh của Chính phủ trong những trường hợp cần thiết.

Ngoài ra, BHTGVN cần nâng cao năng lực tài chính và thể chế để tham gia xử lý, cơ cấu lại các TCTD yếu kém gắn với xử lý nợ xấu và giảm thiểu rủi ro cho hệ thống các TCTD. BHTGVN cần có lộ trình, kế hoạch nhằm đảm bảo khả năng giải quyết nhanh chóng các TCTD gặp vấn đề, đồng thời có cơ chế phù hợp cho việc xử lý tổn thất trong hoạt động BHTG.

Bộ nguyên tắc cơ bản được Ủy ban Basel về Giám sát ngân hàng (BCBS) và Hiệp hội BHTG quốc tế (IADI) ban hành lần đầu tháng 3/2009 và cập nhật mới nhất vào tháng 11/2014, bao gồm 16 nguyên tắc được thiết kế để thích ứng với các điều kiện, bối cảnh khác nhau của từng quốc gia.

Bộ nguyên tắc đưa ra một tiêu chuẩn toàn diện cho việc thiết lập hoặc hoàn thiện hệ thống BHTG hiệu quả bao gồm: (1) Mục tiêu chính sách công; (2) Nhiệm vụ và quyền hạn; (3) Quản trị; (4) Mối quan hệ với các thành viên khác trong mạng an toàn tài chính; (5) Các vấn đề xuyên quốc gia; (6) Quản lý khủng hoảng; (7) Cơ chế thành viên; (8) Hạn mức bảo hiểm; (9) Nguồn và sử dụng nguồn vốn; (10) Nhận thức công chúng; (11) Bảo vệ pháp lý; (12) Xử lý các bên có lỗi trong đổ vỡ ngân hàng; (13) Phát hiện sớm và can thiệp kịp thời; (14) Xử lý đổ vỡ; (15) Chi trả cho người gửi tiền; (16) Thu hồi tài sản.

Việc tăng cường áp dụng Bộ nguyên tắc cơ bản là một trong những mục tiêu hàng đầu của IADI. Để thực hiện mục tiêu này, IADI tổ chức Chương trình hỗ trợ kỹ thuật tự đánh giá (SATAP) nhằm thúc đẩy các thành viên của IADI tự đánh giá đáp ứng so với Bộ nguyên tắc cơ bản, qua đó giúp tăng cường năng lực của tổ chức BHTG. Đồng thời, IADI thiết lập một thỏa thuận hợp tác với Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) và Ngân hàng thế giới (WB) trong việc cung cấp các chuyên gia đủ điều kiện đánh giá đáp ứng của các quốc gia đối với Bộ nguyên tắc cơ bản để tham gia vào Chương trình đánh giá khu vực tài chính (FSAP).

 

Phòng Nghiên cứu tổng hợp và Hợp tác quốc tế

 

Tài liệu tham khảo

- Luật Ngăn ngừa và xử lý khủng hoảng của Indonesia, 2016

- Bộ nguyên tắc cơ bản phát triển hệ thống bảo hiểm tiền gửi hiệu quả, IADI, 2014

- Bài trình bày Áp dụng Bộ nguyên tắc cơ bản của IADI tại Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi Indonesia (IDIC), Ronald Rulindo, APRC 2018

- Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật các TCTD, 2017