Công cụ chính sách BHTG và tiến trình củng cố ngân hàng

Trong trào lưu chung đó, Việt Nam đã nghiên cứu và triển khai tích cực chính sách BHTG với mục tiêu góp phần thúc đẩy hoạt động ngân hàng phát triển bền vững thông qua việc bảo vệ quyền lợi cho người gửi tiền. Vào thời điểm được đánh giá “khủng hoảng đang dần qua”, để thúc đẩy cụ thể hóa Luật BHTG và đề xuất điều chỉnh Luật sau năm năm ban hành, nhận diện đóng góp của chính sách BHTG đối với tiến trình củng cố được quan tâm.

Xuất phát từ nhu cầu trao đổi vật phẩm làm ra, tiền tệ - phương tiện thanh toán cho trao đổi hàng hóa và dịch vụ - đã ra đời và không ngừng phát huy tác dụng trong đời sống. Tiền tệ trở thành hàng hóa đặc biệt. Tiếp theo sự ra đời và phát triển của tiền tệ, kinh doanh ngân hàng đã dần hình thành và không ngừng phát triển. Hoạt động ngân hàng an toàn trên cơ sở khởi tạo và duy trì chu kỳ luân chuyển tiền nhịp nhàng - nhận giữ tiền của công chúng, đầu tư tiền, thanh toán tiền gửi - mang lại lợi ích cho người gửi tiền, cơ hội cho nhà đầu tư và thịnh vượng xã hội. Yếu tố niềm tin của công chúng đối với ngân hàng, sự an toàn và ổn định trong kinh doanh ngân hàng là nền tảng cho sự phát triển và đóng góp của hoạt động ngân hàng đối với thành công của các hoạt động kinh tế, xã hội và cộng đồng. Để đạt được điều đó, các chính sách điều tiết kinh doanh ngân hàng, trong đó có chính sách BHTG, dần được xác định, hoàn thiện và phát huy tác dụng.

Cho tới nay, trên thế giới, chính sách BHTG triển khai được gần 100 năm, ra đời sau rất nhiều so với sự ra đời của hoạt động ngân hàng, mặc dù vậy, hoạt động BHTG hiệu quả được đánh giá có đóng góp đáng kể cho ổn định kinh doanh ngân hàng. Đồng thời, sự phát triển nhanh chóng của ngân hàng tạo cơ hội cho chính sách BHTG phát huy tác dụng. Sự ra đời của chính sách BHTG ở các quốc gia hầu hết đánh dấu sự cần thiết khách quan, xuất phát từ yêu cầu khi kinh doanh ngân hàng gặp khó khăn, niềm tin của người gửi tiền cần được củng cố, quyền lợi của người gửi tiền cần được đảm bảo. Thực tiễn ra đời chính sách BHTG ở Mỹ, Đài Loan, Nhật Bản, v.v. thể hiện kỳ vọng đóng góp của chính sách BHTG cho ổn định kinh doanh ngân hàng thông qua tác động củng cố niềm tin và bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền. 

Ở Mỹ những năm 1920-1930, kinh doanh ngân hàng liên tiếp gặp khó khăn. Trong giai đoạn 1930-1933 mỗi năm có hơn 1.000 ngân hàng ngừng hoạt động, đỉnh cao là năm 1933 có 4.000 ngân hàng thương mại phải ngừng hoạt động (FDIC, 1984, tr. 21). Trước tình hình đó, đúc kết kinh nghiệm sau nhiều lần thử nghiệm triển khai chính sách BHTG ở một số bang không hiệu quả, tổ chức BHTG liên bang  Mỹ (FDIC) đã ra đời vào 1/1/1934. Tính tới nay, FDIC là tổ chức BHTG công khai sớm nhất và được đánh giá có nhiều thành công, là mô hình được nhiều quốc gia tham khảo và vận dụng. Đóng góp của chính sách BHTG do FDIC triển khai ngay từ những ngày đầu có dấu hiệu tích cực, góp phần kiểm soát tình hình rủi ro gây nên đổ vỡ ngân hàng ở Mỹ. Vào cuối năm 1934, chính sách BHTG ở Mỹ đã được công chúng hưởng ứng nhiệt liệt và thực sự có tác dụng củng cố niềm tin của họ đối với hệ thống ngân hàng. Nhờ vậy, tình trạng đổ vỡ ngân hàng lan truyền thời điểm đó ở Mỹ không còn là vấn đề nghiêm trọng nữa. Tổng tiền gửi ở các ngân hàng thương mại ở Mỹ trong năm 1934 tăng 7,2 tỷ USD, tăng 22% so với cuối  năm 1933. Năm 1941, đánh dấu quá trình 8 năm hoạt động của FDIC, và cũng là thời điểm cuối cùng của quá trình phục hồi  kinh tế  Mỹ, thời kỳ đã tạo nhiều thuận lợi cho việc thành lập, khởi đầu hoạt động BHTG và cải thiện điều kiện tài chính cho các ngân hàng Mỹ. Trong giai đoạn 1934-1941, mặc dù ở Mỹ đã có 370 ngân hàng đóng cửa, nhưng FDIC đã tạo điều kiện để các ngân hàng này rút hoạt động khỏi lĩnh vực ngân hàng mà không ảnh hưởng đến các ngân hàng khác. Để làm được điều đó, FDIC đã triển khai nhiều hoạt động và chi 23 triệu USD tiền bảo hiểm (FDIC, 1998).

Triển khai chính sách BHTG ở Đài Loan là một dẫn chứng về đóng góp lớn lao của chính sách BHTG đối với quá trình giải quyết khó khăn trong kinh doanh ngân hàng. Nỗ lực kiểm soát và bảo vệ các tổ chức tài chính địa phương những năm trước 1980 của Chính quyền Đài Loan nhằm duy trì sự phát triển ổn định ngành tài chính đã đạt được kết quả cao. Đứng trước xu thế hội nhập tài chính quốc tế diễn ra ở Đài Loan, điều tiết trực tiếp hoạt động tài chính được nới lỏng dần. Nhờ vậy, ngành tài chính có nhiều tự do trong kinh doanh nhưng cũng đồng nghĩa với hiện tượng cạnh tranh mạnh hơn và rủi ro trong kinh doanh cao hơn. Nhận thức về tác động sâu rộng của tình huống đổ bể tổ chức tài chính, chủ trương thành lập hệ thống BHTG để bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền được thực hiện trên cơ sở qui định tại Điều 46 Luật Ngân hàng Đài Loan. Chủ trương này đã nhận được sự đồng thuận cao của ngành tài chính, các nhà nghiên cứu và các chuyên gia. Năm 1983, Bộ Tài chính, Ngân hàng Trung ương và đại diện của ngành tài chính đã dự thảo Luật BHTG và được Quốc Hội thông qua. Ngày 9/1/1985, Luật BHTG Đài Loan được ban hành. Vào đầu năm 1985, một số sự kiện hoảng loạn ngân hàng đã xảy ra, đánh dấu sự khẩn thiết cần có hệ thống BHTG. Bộ Tài chính và Ngân hàng Trung ương đã tổ chức và tài trợ thành lập Tổng công ty BHTG Đài loan (CDIC). CDIC khai trương hoạt động vào ngày 27/9/1985 (CDIC, 2006, tr.1).

Khác với Mỹ và Đài Loan, triển khai chính sách BHTG ở Nhật Bản được xem là một bước chuẩn bị tương đối sớm so với những gì được thừa nhận là “khó khăn hiện thời của ngân hàng”. Năm 1970, đứng trước bối cảnh cạnh tranh mạnh mẽ đang diễn ra tại các thị trường tài chính ở Nhật Bản, Ủy ban nghiên cứu tài chính Nhật Bản đã đề xuất triển khai chính sách BHTG nhằm bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền, duy trì một hệ thống tài chính có trật tự. Ngày 1/4/1971, Luật BHTG được ban hành và ba tháng sau đó Tổng công ty BHTG Nhật Bản (DICJ) được thành lập. Hệ thống BHTG Nhật Bản ban đầu được xác định là “hệ thống thực hiện chi trả BHTG ở mức độ nhất định nhằm bảo vệ người gửi tiền trong trường hợp tổ chức huy động tiền gửi đổ vỡ”.

So với Mỹ, chính sách BHTG ở Nhật Bản trong giai đoạn đầu chưa thực sự thể hiện được vai trò đối với hoạt động ngân hàng. Điểm mấu chốt của sự khác biệt này bắt nguồn từ thực tiễn thời điểm triển khai chính sách BHTG ở Mỹ, khó khăn của ngân hàng Mỹ đạt tới đỉnh điểm của sự “nguy kịch”. Ngược lại, tình hình hoạt động ngân hàng ở Nhật Bản những năm 1970 chưa đạt tới đỉnh điểm của khó khăn, với hình ảnh tốt đẹp của ngân hàng Nhật Bản, họ “ung dung” với chính sách “quá lớn, không thể đổ vỡ”. Mặc dù vậy, để chuẩn bị đối phó với tình huống khó khăn có thể xảy ra, ảnh hưởng tới tâm lý người gửi tiền, việc thành lập DICJ được xem như giải pháp chính sách lúc bấy giờ.

 

Đối với các quốc gia chọn mô hình triển khai chính sách BHTG theo hình thức là một tổ chức có chức năng rộng, thành viên của mạng lưới giám sát an toàn tài chính quốc gia, hoạt động giám sát của tổ chức BHTG, phát huy tác dụng thường xuyên thông qua các cảnh báo, kết quả kiểm tra và các hoạt động tiếp cận khách hàng tham gia BHTG. Hơn thế nữa, tổ chức BHTG tham gia xử lý ngân hàng có vấn đề (hỗ trợ tài chính, sáp nhập, mua lại, ngân hàng bắc cầu) là cơ hội để chính sách BHTG phát huy tác dụng.

Chính sách BHTG do FDIC triển khai ở Mỹ được đánh giá là hệ thống phát huy hiệu quả nổi trội trong giải quyết ngân hàng có khó khăn, đặc biệt là trong 3 giai đoạn có khủng hoảng tài chính xảy ra ở Mỹ từ khi FDIC đi vào hoạt động cho tới nay. Giai đoạn những năm 1934-1941, ở Mỹ, nhiều ngân hàng gặp khó khăn, mặc dù vậy, với sự đóng góp của chính sách BHTG, tình trạng đóng cửa ngân hàng đã giảm đi rất nhiều so với những năm trước đó. Trong giai đoạn này, có 370 ngân hàng đã được xử lý. Nhiều nhà phân tích đã nhận định sự hiện diện và triển khai tích cực các nội dung chính sách BHTG, có tác dụng trực tiếp giảm số ngân hàng phải đóng cửa rất nhiều so với con số 4.000 ngân hàng đóng cửa năm 1933. Tiếp đến là giai đoạn khủng hoảng tiết kiệm và cho vay những năm 1982-1991, 1.617 ngân hàng đổ vỡ ở Mỹ đã được FDIC xử lý, trong đó có 131 ngân hàng duy trì mở cửa lại thông qua hỗ trợ tài chính của FDIC (FDIC, 2008, tr. 50). Bằng các nghiệp vụ hỗ trợ xử lý ngân hàng có vấn đề như giao dịch mua và nhận nợ, trả tiền bảo hiểm tức thì, v.v., chính sách BHTG đã có tác dụng trực tiếp củng cố và khôi phục niềm tin của công chúng, góp phần ổn định hệ thống ngân hàng, thiết lập và đảm bảo thực thi kỷ cương thị trường để kiểm soát rủi ro cao trong đầu tư của ngân hàng. Những đóng góp của FDIC đối với khủng hoảng tài chính đang diễn ra từ năm 2007 tới nay ở Mỹ đã phát huy vai trò quan trọng của chính sách BHTG. Trong giai đoạn khủng hoảng tài chính vừa qua ở Mỹ, nhiều ngân hàng gặp khó khăn, lâm vào cảnh khốn đốn, dẫn tới phá sản. Năm 2007, có 3 ngân hàng đổ vỡ, năm 2008, 28 ngân hàng, và tính từ đầu năm 2009 đến 13/12/2009 có tới 133 ngân hàng Mỹ đóng cửa (FDIC, 2009). FDIC đã có những đóng góp đáng kể để giải quyết tình hình khó khăn của trên 160 ngân hàng. Vụ đổ vỡ của ngân hàng IndyMac (tháng 7/2008), một trong số ngân hàng cho vay bất động sản lớn hàng đầu nước Mỹ với tổng giá trị tài sản lên tới 32 tỷ USD và nhiều ngân hàng danh tiếng khác ở Mỹ đã được FDIC xử lý êm đẹp, quyền lợi của người gửi tiền được bảo vệ ở mức cao, không gây nên làn sóng hoảng loạn rút tiền như từng diễn ra trước đây. Những đóng góp lớn lao đó của FDIC đã được cộng đồng tài chính Mỹ thừa nhận và đánh giá cao.

Bên cạnh đó, một số quốc gia chọn mô hình triển khai chính sách BHTG theo hình thức hẹp, tổ chức triển khai chính sách đảm bảo việc trả tiền bảo hiểm khi có ngân hàng đóng cửa và không có khả năng chi trả tiền gửi cho người gửi tiền. Trong trường hợp này, khả năng phát huy tác dụng của chính sách BHTG không được thể hiện một cách thường xuyên, vai trò và đóng góp của chính sách chỉ đạt ở mức độ nhất định và còn khiêm tốn rất nhiều so với kỳ vọng của cộng đồng về đảm bảo ổn định hoạt động tài chính. Trước thực tiễn đòi hỏi cho sự phát triển ổn định của kinh doanh ngân hàng, một số quốc gia tổ chức triển khai chính sách BHTG theo mô hình chức năng hẹp (Anh, Nhật Bản v.v.) và đang tiến hành xem xét, điều chỉnh thích hợp để tạo cơ hội cho chính sách BHTG phát huy hơn nữa trong việc bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền thông qua các hoạt động đầy đủ hơn. Trải nghiệm khó khăn trong giải quyết đột biến rút tiền gửi ở ngân hàng Northern Rock (ngân hàng ở Anh) và để đối phó với ảnh hưởng của tình hình khó khăn trong lĩnh vực tài chính và ngân hàng đang diễn ra tại nhiều quốc gia, các nhà hoạch định chính sách ở Anh thực hiện cải cách hệ thống chính sách nhằm “Tăng cường cơ sở ổn định tài chính và bảo vệ người gửi tiền”. Với kế hoạch này, nội dung chính sách BHTG ở Anh được điều chỉnh, bao gồm: nâng cao hạn mức trả bảo hiểm tiền gửi; xử lý chi trả kịp thời, thuận tiện; cơ chế thích hợp cho phép tổ chức BHTG Anh tham gia xử lý hiệu quả tài sản của ngân hàng đổ vỡ để tiếp tục chi trả phần tiền gửi trên hạn mức trả tiền bảo hiểm; cơ chế chia sẻ thông tin giữa các tổ chức giám sát ngân hàng, trong đó có tổ chức BHTG; và nguồn vốn hoạt động cho tổ chức BHTG được cải thiện, nâng cao; thực hiện cơ chế hỗ trợ trong tình trạng đặc biệt và khẩn cấp.

 

Tăng hạn mức trả tiền bảo hiểm. Cho tới nay, có thể nhận định Việt Nam đã trải qua giai đoạn thử nghiệm thành công công cụ chính sách BHTG. Người gửi tiền, tổ chức tham gia  BHTG (các ngân hàng) đều thấy rõ tác dụng và sự cần thiết của công cụ chính sách BHTG. Thiếu đi sự bảo vệ của chính sách BHTG, huy động tiền gửi sẽ bị ảnh hưởng nhất định. Mặc dù vậy, mức độ bảo vệ đối với người gửi tiền còn rất khiêm tốn. Với qui mô bảo vệ trực tiếp bằng qui định hạn mức trả tiền bảo hiểm tối đa là 50 triệu đồng/một người gửi tiền/tại một tổ chức tham gia BHTG, mức này còn thấp so với tốc độ tăng GDP những năm qua.

Nghiên cứu áp dụng phí BHTG không đồng hạng nhằm thúc đẩy tính tự giác tuân thủ kỷ cương thị trường. Tổ chức BHTG ở Mỹ (FDIC), ra đời đầu tiên và đạt thành công nổi trội, tiên phong trong cải cách các khía cạnh của chính sách BHTG. Sau 59 năm nỗ lực hoạt động, phí BHTG của FDIC đã chuyển từ đồng hạng sang áp dụng phí không đồng hạng. Kinh nghiệm xây dựng hệ thống phí BHTG của FDIC đã được nhiều quốc gia quan tâm và vận dụng, góp phần rút ngắn thời gian nghiên cứu áp dụng phí không đồng hạng.  

Rủi ro đạo đức trong kinh doanh ngân hàng, hành vi trục lợi BHTG cần được định danh, có phương thức ngăn chặn và loại trừ. Mặc dù công cụ chính sách BHTG được sử dụng để giảm thiểu tổn thất cho người gửi tiền, bản thân chính sách BHTG cũng tạo nên cơ hội phát sinh ứng xử thiếu đạo đức trong kinh doanh ngân hàng. Với sự bảo đảm của chính sách BHTG, có ngân hàng sẵn sàng huy động tiền gửi ở mức lãi suất cao hơn đối tác cạnh tranh. Cùng với huy động vốn như vậy, đầu tư vào dự án có độ rủi ro cao hơn để thu lợi nhuận cao tương ứng là thực tiễn đã diễn ra ở quốc gia có triển khai chính sách BHTG. Thông thường, chính sách BHTG được thiết kế có hạn mức trả tiền bảo hiểm, vì vậy, khuyến nghị khuyến khích người gửi tiền chia nhỏ tiền gửi, gửi tại nhiều ngân hàng để được bảo vệ theo hạn mức trả tiền bảo hiểm. Cùng với việc làm này là việc xem xét, đánh giá mức độ an toàn trong hoạt động của ngân hàng để đưa ra quyết định gửi tiền. Mặc dù vậy, việc tách sổ tiền gửi do ngân hàng chủ động cùng với người gửi tiền thực hiện, khi ngân hàng đó đã lâm vào tình trạng cận kề phá sản, là hành vi vi phạm đạo đức nghề nghiệp ngân hàng nhằm trục lợi BHTG, cần được định danh và ngăn chặn.