Giải pháp nâng cao hiệu quả chính sách bảo hiểm tiền gửi tại Việt Nam

Định hướng chính sách là những những quan điểm mang tính chiến lược, những mục tiêu cần đạt được; pháp luật là phương tiện để thể hiện định hướng chính sách. Như vậy, định hướng chính sách là cơ sở nền tảng để chế định nên pháp luật; còn pháp luật được thể hiện bằng các quy tắc ứng xử mang tính pháp lý, được ban hành bởi Nhà nước theo những trình tự nghiêm ngặt và được đảm bảo thực hiện bằng vai trò chế tài của Nhà nước.  Định hướng chính sách và pháp luật cần đồng bộ với nhau, đồng thời, cần phù hợp với ý chí nguyện vọng của người dân, những bài học kinh nghiệm quốc tế tốt nhất cũng như phù hợp với thực tế phát triển của lĩnh vực được điều chỉnh.

 

Từ góc nhìn của hoạt động bảo hiểm tiền gửi (BHTG), định hướng chính sách đã được xác định là “bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền, góp phần duy trì sự ổn định của hệ thống các tổ chức tín dụng, đảm bảo sự phát triển an toàn lành mạnh của hoạt động ngân hàng” . Định hướng này phù hợp với thông lệ, xu hướng đang được các quốc gia trên thế giới áp dụng; đồng thời nhất quán với mục tiêu đã được xác định khi hoạt động BHTG bắt đầu chính thức được triển khai.

 

Trong bối cảnh hoạt động ngân hàng hội nhập sâu rộng hơn và người gửi tiền đang có nhiều sự lựa chọn hơn nhưng cũng đứng trước những rủi ro lớn hơn; việc thực hiện hai nhóm mục tiêu nói trên đang đứng trước nhiều thách thức. Đặc biệt, mục tiêu chính sách công của hoạt động BHTG không thể đạt được nếu thiếu đi khung pháp lý cần thiết. Vì vậy, chính sách BHTG cần được cụ thể hóa một cách đồng bộ tại các điều khoản của Luật BHTG với các luật liên quan khác, các văn bản hướng dẫn luật và các văn bản quản trị điều hành của tổ chức BHTG để thực hiện tốt nhiệm vụ đặt ra.

 

Trong các nội dung cơ bản của chính sách BHTG, vấn đề hạn mức trả tiền bảo hiểm, mức phí BHTG, cơ chế tiếp cận thông tin về hệ thống ngân hàng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Do đó, đây là các vấn đề cần được ưu tiên trong quá trình hoàn thiện cơ chế, chính sách cho hoạt động BHTG tại Việt Nam.

 

Một quốc gia dù xây dựng hệ thống BHTG theo mô hình chi trả hay mô hình giảm thiểu rủi ro thì hạn mức BHTG vẫn được coi là công cụ cốt lõi. Hạn mức BHTG phù hợp đồng nghĩa với việc người gửi tiền lớn sẽ đối mặt với nguy cơ có thể mất phần tiền gửi trên hạn mức nếu người đó không tự mình lựa chọn ngân hàng có uy tín, minh bạch, an toàn để gửi tiền; đồng thời người gửi tiền nhỏ, không có đủ thông tin sẽ được bảo vệ toàn bộ. Ví dụ, khi một ngân hàng yếu kém gặp khó khăn, ngân hàng đó thường đưa lãi suất huy động lên rất cao nhằm hướng vào tâm lý ham lãi suất cao, thu hút tiền gửi của người dân để bù đắp các khoản thua lỗ. Người dân nếu ham lãi suất cao sẽ gửi tiền vào ngân hàng yếu kém và rủi ro, dẫn đến mất phần tiền gửi vượt hạn mức nêu ở trên . Trong trường hợp đó, nếu hạn mức BHTG được duy trì ở mức độ thích  hợp và công bố công khai, người dân có khoản tiền gửi lớn sẽ phải cân nhắc và tìm một ngân hàng an toàn hơn, có mức lãi suất huy động ổn định hơn để gửi tiền. Đây chính là cơ chế vận hành của kỷ luật thị trường và là động cơ điều chỉnh hành vi của cả người gửi tiền cũng như ngân hàng, từ đó giúp thị trường phát triển lành mạnh hơn. 

 

Theo khuyến nghị của Hiệp hội BHTG quốc tế (IADI), hạn mức BHTG nên bảo vệ toàn bộ được 90% đến 95% số người gửi tiền; đồng thời tỷ lệ “Hạn mức / GDP bình quân đầu người” nên tối thiểu bằng 2 và tương đương với mức trung bình của các quốc gia có cùng trình độ phát triển dịch vụ ngân hàng. Tại Việt Nam, Luật bảo hiểm tiền gửi nêu rõ hạn mức trả tiền bảo hiểm do Thủ tướng Chính phủ quy định theo đề nghị của NHNN trong từng thời kỳ. Quy định về hạn mức BHTG như trên tạo sự linh hoạt trong việc điều chỉnh hạn mức. Tuy nhiên, theo Nghị định số 68/2013/NĐ-CP, hạn mức BHTG tiếp tục được thực hiện theo Nghị định 109/2005/NĐ-CP cho đến khi có văn bản điều chỉnh. Như vậy, từ năm 2005 đến nay, đã 9 năm nhưng hạn mức trả tiền BHTG vẫn đang được duy trì ở mức 50 triệu đồng.

 

Trong bối cảnh GDP bình quân đầu người tại Việt Nam tăng nhanh, từ năm 2011, tỷ lệ “Hạn mức chi trả / GDP bình quân đầu người” đã xuống thấp dưới 2 lần; đồng thời tỷ lệ  người gửi tiền được bảo hiểm toàn bộ chỉ còn 85%. Như vậy, hạn mức trả tiền bảo hiểm tại Việt Nam đang thấp hơn các ngưỡng tối thiểu theo khuyến nghị của IADI. Xét trên nhiều tiêu chí khác nhau, hạn mức tại Việt Nam đang thuộc nhóm thấp nhất khu vực Đông Nam Á, sẽ bất lợi cho các NH nội địa trong thời gian hội nhập sắp tới. Điều này đặt ra sự cần thiết nâng cao hạn mức BHTG, từ đó góp phần cải thiện hiệu quả thực chất của chính sách BHTG.

 

Nhận thức được tầm quan trọng của hạn mức trả tiền bảo hiểm, BHTGVN đã triển khai nghiên cứu và đề xuất nâng hạn mức lên 200 triệu đồng; theo đó bảo hiểm toàn bộ được cho trên 90% người gửi tiền và tương đương với 5 lần GDP bình quân đầu người tính tại thời điểm 31/12/2013. Theo đánh giá của Nhóm nghiên cứu BHTGVN, 200 triệu là mức phù hợp hơn với thông lệ quốc tế (thuộc vào mức trung bình của khu vực Đông Nam Á, đã xem xét tới các yếu tố lạm phát, GDP bình quân đầu người, đang trong quá trình tái cấu trúc ngân hàng, mức độ rủi ro của nền kinh tế, tương quan khu vực…), đồng thời giúp người dân yên tâm hơn khi gửi tiền vào ngân hàng. Hạn mức trả tiền này có thể tiếp tục được điều chỉnh vào thời điểm thích hợp (tăng hoặc giảm theo biến động của các yếu tố trên).

 

 

Theo Luật BHTG, khung phí BHTG do Thủ tướng Chính phủ quy định theo đề nghị của Ngân hàng Nhà nước, và căn cứ vào khung phí BHTG, Ngân hàng Nhà nước quy định mức phí BHTG cụ thể đối với tổ chức tham gia BHTG trên cơ sở đánh giá và phân loại các tổ chức này. Như vậy, cơ sở pháp lý hiện tại đã đưa ra yêu cầu bắt buộc và tạo tiền đề cho việc áp dụng hệ thống phí theo mức độ rủi ro tại Việt Nam.

 

Các nghiên cứu về hoạt động của các tổ chức BHTG quốc tế chỉ ra rằng, hệ thống phí theo mức độ rủi ro có nhiều ưu điểm nổi trội. Cơ chế này đảm bảo công bằng giữa các tổ chức tham gia BHTG theo nguyên tắc tổ chức có rủi ro cao hơn phải đóng mức phí cao hơn, từ đó tạo động lực nâng cao chất lượng quản trị rủi ro và áp dụng các chuẩn mực quốc tế của tổ chức tham gia BHTG. Như vậy, phí BHTG theo mức độ rủi ro có thể sử dụng làm thước đo sự lành mạnh của mỗi tổ chức tham gia BHTG. Mặt khác, quy định các khung phí, mức phí phù hợp sẽ giúp đẩy nhanh tốc độ tích lũy quỹ BHTG nhằm đảm bảo nguồn lực ứng phó tốt hơn với rủi ro tăng cao của hệ thống ngân hàng. Hiện nay trong khu vực Đông Nam Á, Tổng công ty BHTG Malaysia đã có nhiều kinh nghiệm và Tổng công ty BHTG Indonesia đã bắt đầu triển khai phí theo mức độ rủi ro.

 

Thực tiễn cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu vừa qua cho thấy, rất nhiều quốc gia đã gặp khó khăn trong việc tìm nguồn tài chính xử lý các ngân hàng đổ vỡ. Mỹ đã phải tăng phí BHTG; một số quốc gia Châu Âu đã phải vay tiền với quy mô lớn từ các tổ chức quốc tế. Tuy nhiên, hai giải pháp trên đều chưa thực sự tối ưu. Việc tăng phí BHTG trong giai đoạn khủng hoảng tài chính khiến khó khăn của hệ thống ngân hàng trở nên trầm trọng hơn, và, các quốc gia như Hy Lạp, Cộng hòa Ireland đã phải tuyên bố vỡ nợ khi vay tiền để cứu trợ ngân hàng.  

 

Với việc thành lập VAMC, Việt Nam đã có một giải pháp sáng tạo trong việc xử lý nợ xấu. Tuy nhiên, trong những thảo luận chính sách khi chuẩn bị thành lập VAMC, Chính phủ đã thể hiện nhất quán chủ trương không sử dụng tiền ngân sách để cứu trợ các ngân hàng yếu kém. Với quan điểm đó, trong tương lai, nguồn vốn quỹ BHTG có thể được xem xét sử dụng phối hợp với các nguồn lực khác để tái cơ cấu ngân hàng. Vì vậy, nên sử dụng một cách linh hoạt công cụ phí BHTG theo hướng áp dụng hệ thống phí theo rủi ro, đồng thời xác định các khung phí phù hợp đảm bảo đẩy nhanh tốc độ tích lũy “quỹ BHTG mục tiêu” (khoảng 3% số dư tiền gửi được bảo hiểm) trong giai đoạn kinh tế phát triển ổn định. Phí BHTG hình thành quỹ BHTG, tạo nên “của để dành” để nhà nước sử dụng khi hệ thống ngân hàng gặp sự cố, hạn chế phải sử dụng trực tiếp ngân sách nhà nước. Khi hệ thống ổn định, quỹ BHTG dùng để mua trái phiếu Chính phủ, có nghĩa, dòng tiền đó vẫn được đưa vào nền kinh tế phục vụ đầu tư phát triển. Như vậy, chính sách phí BHTG phù hợp là giải pháp tốt cho dài hạn, cần được cân nhắc nghiêm túc.

  

 

Luật BHTG quy định tổ chức BHTG có chức năng tổng hợp, phân tích và xử lý thông tin về tổ chức tham gia BHTG nhằm phát hiện và kiến nghị Ngân hàng nhà nước xử lý kịp thời những vi phạm quy định về an toàn trong hoạt động ngân hàng, rủi ro gây mất an toàn trong hệ thống ngân hàng. Để thực hiện được nhiệm vụ trên, BHTGVN có được nguồn thông tin chính xác, đầy đủ và kip thời về từng tổ chức tham gia BHTG. Thông tin đầu vào tốt là yếu tố trọng yếu góp phần đảm bảo cho việc tổng hợp, phân tích, đánh giá và đưa ra những cảnh báo hoặc đề xuất một cách hiêu quả.

 

Hiện tại, BHTGVN có thể tiếp cận thông tin trực tiếp từ các tổ chức tham gia BHTG, từ phía cơ quan quản lý nhà nước, các hiệp hội nghề nghiệp hoặc thông qua các tổ chức cung cấp dịch vụ thông tin trong và ngoài nước. Tuy nhiên, cơ chế tiếp cận, chia sẻ thông tin cho BHTGVN chưa được cụ thể hóa; vì vậy, vấn đề này cần được quy định rõ ràng trong các văn bản hướng dẫn luật sẽ được ban hành. Cần lưu ý thông tin đầu vào tốt là cơ sở để xác định hạn mức phù hợp, là nhân tố quan trọng để triển khai phí theo rủi ro và là tác nhân then tốt cho hệ thống cảnh báo sớm rủi ro, ngăn ngừa đổ vỡ, từ đó hạn chế nguy cơ BHTGVN phải sử dụng nguồn vốn quỹ của mình để chi trả cho tổ chức tham gia BHTG gặp vấn đề.

 

Về phía mình, BHTGVN cũng cần phải có hạ tầng công nghệ thông tin hiện đại, đủ mạnh để xử lý thông tin đầu vào một cách chính xác, kịp thời nhất; có nguồn lực tri thức và con người để phân tích thông tin một cách tối ưu. Hiện tại, hệ thống công nghệ thông tin đã và đang được BHTGVN hoàn thiện, nâng cấp, đặc biệt thông qua Dự án Hiện đại hóa hệ thống tài chính và hệ thống thông tin quản lý (FSMIMS). Đồng thời, BHTGVN cũng đang tiếp tục chú trọng công tác đào tạo nguồn nhân lực, hướng tới xây dựng đội ngũ cán bộ có năng lực, trình độ thực hiện nhiệm vụ giám sát, cảnh bảo rủi ro được giao.

 

Năm 2013 đã đánh dấu bước tiến quan trọng trong việc xây dựng khuôn khổ pháp lý về hoạt động BHTG tại Việt Nam. Hiệu quả chính sách BHTG tại Việt Nam sẽ chỉ thực sự được nâng cao khi các văn bản hướng dẫn thi hành Luật tiếp tục được hoàn thiện theo hướng tuân thủ Luật BHTG, đồng thời bổ sung các nội dung còn chưa được quy định cụ thể, đặc biệt trong vấn đề hạn mức trả tiền bảo hiểm, phí BHTG và cơ chế tiếp cận thông tin được triển khai trong năm 2014.

 

Tóm lại, hiệu quả chính sách BHTG sẽ được nâng cao nếu hệ thống văn bản pháp luật được xây dựng phù hợp và cụ thể trên nguyên tắc đặt quyền lợi của người dân, của người gửi tiền, của sự an toàn hệ thống ngân hàng lên các mức ưu tiên cao nhất. Việc thiết kế chính sách BHTG cần đặt trong mối quan hệ tổng thể với các chính sách khác trong lĩnh vực ngân hàng cần hướng tới tầm nhìn dài hạn, với kỳ vọng ngân hàng Việt Nam không chỉ cạnh tranh trong “sân nhà”, mà còn có đầy đủ năng lực cạnh tranh trong “biển lớn”.