Những vấn đề chung về tái cấu trúc ngân hàng và xử lý nợ xấu *

Bối cảnh tái cấu trúc hệ thống ngân hàng:

Nhìn chung, tái cấu trúc ngân hàng được thực hiện khi có những dấu hiệu bất thường trong hệ thống ngân hàng có thể dẫn đến những biến động lớn đối với nền kinh tế. Theo nghiên cứu của Dziobek và Pazarbasioglu tiến hành khảo sát 24 nước thực hiện tái cấu trúc hệ thống ngân hàng, chủ yếu nguyên nhân tái cấu trúc thường do các ngân hàng đang trong khủng hoảng hoặc có dấu hiệu khủng hoảng đang đến gần. Các nguyên nhân chính dẫn tới tái cấu trúc thường bao gồm:

· Các quy định về hoạt động ngân hàng không phù hợp, lỏng lẻo, giám sát ngân hàng không hiệu quả

· Tốc độ tăng trưởng tín dụng nóng cao hơn nhiều so với tốc độ tăng trưởng GDP. Thực tế cho thấy các quốc gia châu Á trước khi xảy ra khủng hoảng đạt tăng trưởng tín dụng mạnh và trong thời gian dài. Tỷ lệ tín dụng trong nước/GDP của Thái Lan năm 1997 là 116%, Malaysia là 104%.

· Vay nợ nước ngoài nhiều, dự trữ ngoại hối mỏng và rủi ro tỷ giá không được quan tâm. Tỷ lệ khoản vay từ ngân hàng nước ngoài/tín dụng trong nước năm 1997 là  30% đối với Hàn Quốc, 46% đối với Thái Lan, 25% đối với Philippines.

· Biến động lớn về giá tài sản theo hướng “bong bóng”.

· Khả năng đánh giá tín dụng và quản lý rủi ro tín dụng của ngân hàng kém và tình trạng thông tin không đầy đủ, thiếu minh bạch. Tại Thái Lan thời điểm năm 1997, tỷ lệ nợ xấu của ngân hàng gần 50% vào cuối những năm 90. Khi khủng hoảng xảy ra, nợ xấu tăng nhanh thể hiện việc phân loại nợ trước đây chưa đúng.

Trong các nghiên cứu về tái cấu trúc ngân hàng trong giai đoạn khủng hoảng tài chính Châu Á năm 1997, thì hệ thống ngân hàng được tái cấu trúc khi có khủng hoảng xảy ra. Cuộc khủng hoảng tài chính xuất phát từ Mỹ bắt đầu từ năm 2007 cho thấy Mỹ thực hiện tái cấu trúc hệ thống ngân hàng trong quá trình xảy ra khủng hoảng và sau khi thực hiện các chính sách kích thích kinh tế. Nae-Youn Lee (2000) và  Dominique Strauss-Kahn (2009) đều cho rằng, khi các quốc gia đối mặt với những cuộc khủng hoảng kinh tế và đang theo đuổi các chính sách khôi phục nền kinh tế, tái cấu trúc hệ thống ngân hàng, đặc biệt là những ngân hàng yếu kém được coi là một trong những mục tiêu ưu tiên hàng đầu. Trong phạm vi báo cáo này, các nước như vậy được gọi là tái cấu trúc bị động.

Bên cạnh thực tế là tái cấu trúc hệ thống ngân hàng thường thực hiện trong và sau khủng hoảng, có những trường hợp các quốc gia chủ động tái cấu trúc. Có ít nghiên cứu về trường hợp này. Tuy nhiên, theo một vài nghiên cứu, việc thực hiện tái cấu trúc ngân hàng một cách chủ động góp phần gia tăng khả năng chống đỡ của hệ thống ngân hàng, tài chính với những ảnh hưởng lan truyền từ cuộc khủng hoảng. Đơn cử như Nhật Bản, nước này thực hiện tái cấu trúc chủ động những năm 1990 nhằm đối phó với suy thoái kinh tế kéo dài từ suốt hơn một thập kỷ trước đó.

Mục đích của tái cấu trúc hệ thống ngân hàng

· Củng cố hiệu quả hoạt động của ngân hàng thông qua việc đảm bảo khả năng thanh toán và khả năng sinh lời;

· Cải thiện năng lực thực hiện chức năng trung gian tài chính của hệ thống ngân hàng giữa người đi vay và người cho vay;

· Khôi phục niềm tin của công chúng.

Để có thể thành công trong dài hạn, tái cấu trúc cần triển khai các giải pháp tiết kiệm chi phí và dễ triển khai, chia sẻ thiệt hại công bằng, giảm thiểu gánh nặng đối với khu vực công, ngăn ngừa rủi ro đạo đức và hỗ trợ tăng cường năng lực quản trị hoạt động ngân hàng và đảm bảo xây dựng được hệ thống ngân hàng lành mạnh. Các Chính phủ đứng trước thách thức là làm thế nào để giải quyết các khó khăn trong ngắn hạn mà không làm ảnh hưởng đến việc áp dụng các giải pháp nhằm xử lý các vấn đề trong dài hạn.

Các nhóm giải pháp chính tái cấu trúc và xử lý nợ ngân hàng

Mỗi quốc gia có những phương pháp giải quyết cuộc khủng hoảng hệ thống ngân hàng và mức độ thành công khác nhau. Có nhiều phương pháp được áp dụng để tái cấu trúc hệ thống ngân hàng. Trong một nghiên cứu khác về xử lý khủng hoảng gần đây tại Mỹ, Anh và Thụy Sĩ, Landier, Ueda (2009) tổng kết các quốc gia đã triển khai các giải pháp cơ cấu ngân hàng cả bên tài sản nợ (cung cấp vốn kèm theo điều kiện nắm cổ phần hoặc trái phiếu có thể chuyển đổi) và bên tài sản có (xử lý nợ xấu). Tổng kết lại có những nhóm biện pháp đã được nhiều nước thực hiện để tái cấu trúc hệ thống ngân hàng và xử lý nợ xấu bao gồm:

Nhóm giải pháp tăng cường niềm tin:

· Củng cố quy định chuẩn mực (củng cố chuẩn mực kế toán, kiểm toán, phân loại nợ theo các chuẩn mực quốc tế tăng cường năng lực giám sát);

· Củng cố cơ chế tuân thủ quy định, chuẩn mực. Điều này đặc biệt cần thiết tại các quốc gia chưa có biện pháp chế tài, xử phạt đủ mạnh. Ví dụ, cơ quan giám sát phải có quyền đưa ra các yêu cầu chỉnh sửa (PCA) và giám sát việc thực hiện; cơ quan chính phủ phù hợp cần có thẩm quyền áp dụng các biện pháp cần thiết nhằm xử phạt hoặc thậm chí miễn nhiệm Ban quản trị ngân hàng;

· Tái cơ cấu các cơ quan quản lý lĩnh vực ngân hàng. Khủng hoảng là cơ hội để nhìn lại hiệu quả thực sự của cơ quan quản lý trong lĩnh vực ngân hàng. Tùy thuộc vào từng quốc gia, các chức năng cần được xem xét và giao cơ quan phù hợp là: a) chức năng cấp và thu hồi giấy phép hoạt động; b) chức năng giám sát, xử phạt và kiến nghị thu hồi giấy phép; c) hoạt động BHTG, trong đó có thể bao gồm thẩm quyền tiếp nhận và xử lý tài sản của ngân hàng đổ vỡ.

· Tăng hạn mức bảo hiểm tiền gửi hoặc áp dụng bảo lãnh tiền gửi toàn bộ một cách tạm thời nhằm ngăn ngừa hoảng loạn, duy trì niềm tin một cách kịp thời;

Nhóm giải pháp thiết lập cơ sở pháp lý cho việc tham gia của Chính phủ trong xử lý ngân hàng đổ vỡ (vai trò của một đạo luật khẩn cấp)

· Đảm bảo rằng Chính phủ có cơ sở pháp lý cần thiết để xử lý ngân hàng đổ vỡ một cách kịp thời. Cơ sở pháp lý cần xác định rõ cơ quan nào có thẩm quyền can thiệp trong từng trường hợp cụ thể và quy trình xử lý phải được áp dụng một cách minh bạch;

· Thiết lập quy trình đánh giá khả năng trả nợ của ngân hàng. Quy trình này cần bao gồm phân tích chi tiết về danh mục tín dụng (bao gồm cả giá trị còn lại của tài sản thể chấp cũng như khả năng trả nợ của người vay. Việc xây dựng kế hoạch kiêm tra sức chịu đựng (stress test) hoặc kiểm tra đặc biệt cũng là một phần trong quá trình đánh giá này.

· Đảm bảo rằng hệ thống bảo hiểm tiền gửi có đủ nguồn vốn để giải quyết khủng hoảng và có quyền lập quỹ một cách đầy đủ và kịp thời. Trong khủng hoảng, quỹ BHTG có thể cần có nguồn vốn đặc biệt thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ bảo lãnh;

Nhóm giải pháp thiết lập cơ chế can thiệp vào ngân hàng gặp vấn đề:

· Chính phủ bơm vốn và nắm cổ phần tại ngân hàng gặp vấn đề. Trong bối cảnh khủng hoảng, không dễ dàng tìm được nhà đầu tư tư nhân mua lại ngân hàng gặp vấn đề, vì vậy, Chính phủ thường là cơ quan duy nhất bơm vốn vào ngân hàng. Trong trường hợp đó, cơ sở pháp lý cho Chính phủ trong việc ghi giảm vốn của cổ đông cũ, bổ nhiệm đại diện mới của phần vốn nhà nước rất quan trọng;

· Chính phủ hỗ trợ tài chính cho cổ đông hiện hữu trên cơ sở đánh giá rằng Chính phủ có thể thu hồi được phần vốn đã hỗ trợ khi ngân hàng hoạt động ổn định trở lại;

· Bên cạnh đó, Chính phủ có thể hỗ trợ sáp nhập các ngân hàng, bao gồm sáp nhập ngân hàng trong nước với ngân hàng nước ngoài; sáp nhập ngân hàng trong nước với nhau; thay đổi cơ cấu sở hữu ngân hàng (ví dụ tư nhân hóa).

Nhóm giải pháp thiết lập cơ chế tối đa hóa giá trị thu hồi của các tài sản xấu (làm trong nội bộ ngân hàng hoặc chuyển tài sản xấu sang một cơ quan quản lý tài sản)

· Xây dựng một cơ chế xử lý ngân hàng yếu kém dựa trên một cơ chế tách riêng phần tài sản xấu và tài sản tốt của ngân hàng gặp vấn đề (Laurent Quignon, 2006). Sau đó, chuyển giao phần tài sản tốt (ngân hàng tốt) được chuyển giao cho một hoặc một số ngân hàng có khả năng thanh toán sẵn sàng mua lại toàn bộ hoặc một phần ngân hàng tốt. Đối với tài sản xấu (ngân hàng xấu), sẽ để tự các cổ đông tìm cách giải quyết hoặc đóng cửa. Trên thực tế, phương pháp này đã được nhiều nước áp dụng thành công (mặc dù không áp dụng đầy đủ hoặc có điều chỉnh) trong việc giải quyết ngân hàng đổ vỡ như Canada, Nhật Bản, Hàn Quốc;

· Thành lập công ty quản lý tài sản hoặc sử dụng một cơ quan nhà nước đã được thành lập (ví dụ như tổ chức BHTG) nhằm mua lại, tiếp nhận, quản lý và bán trực tiếp nợ xấu của ngân hàng gặp vấn đề;

· Lựa chọn phổ biến ở nhiều quốc gia khi xử lý nợ xấu trong quá trình tái cấu trúc hệ thống ngân hàng là sử dụng các công ty quản lý tài sản trong đó xác định rõ mục tiêu và nhiệm vụ cụ thể khi thành lập và điều hành công ty quản lý tài sản; cơ chế hợp tác giữa công ty quản lý tài sản và các cơ quan quản lý, giám sát ngân hàng; môi trường pháp lý đủ mạnh và luật pháp phù hợp với yêu cầu về tổ chức và hoạt động; và nguồn vốn hoạt động của công ty này. Trên thực tế, có hai nguồn hình thành vốn chính cho công ty quản lý tài sản: (i) Chính phủ cấp vốn trực tiếp thông qua ngân sách hoặc phát hành trái phiếu Chính phủ. Khi đó, Chính phủ trao quyền cho cơ quan đại diện thực hiện quản lý và điều hành công ty (như Nhật Bản, Indonesia giao cho tổ chức BHTG tại quốc gia đó quản lý); (ii) Vay nợ thông qua hình thức phát hành trái phiếu công ty quản lý tài sản, vay từ các nguồn khác và vay từ NHTW;

· Cơ chế giải quyết nợ xấu của các công ty quản lý tài sản: Công ty tiến hành mua lại nợ xấu của các ngân hàng theo các phương pháp định giá hiện có, chủ yếu dựa trên giá trị thị trường của tài sản thế chấp và thường tương đương với mức chiết khấu dưới 50% giá trị khoản nợ. Khi đó, toàn bộ số nợ xấu của khách hàng tại các ngân hàng sẽ chuyển sang công ty quản lý tài sản bao gồm cả tài sản thế chấp. Các công ty quản lý tài sản có thể lựa chọn các biện pháp như chuyển nợ thành vốn góp, đấu giá công khai đối với nhà đầu tư trong và ngoài nước, chứng khoán hóa các khoản nợ hoặc xử lý tài sản thế chấp, trong đó chứng khoán hóa các khoản nợ được đánh giá là biện pháp xử lý hiệu quả của công ty quản lý tài sản.

Như vậy, cần sử dụng kết hợp các biện pháp khác nhau trong quá trình tái cấu trúc ngân hàng và xử lý nợ xấu. Việc áp dụng biện pháp nào tùy thuộc vào sự lựa chọn của từng quốc gia và đặc điểm kinh tế, chính trị, pháp lý của các quốc gia. Theo kinh nghiệm quốc tế, phương pháp thay đổi sở hữu ngân hàng, tư nhân hóa, đóng cửa ngân hàng, sáp nhập ngân hàng làm hệ thống ngân hàng thay đổi rõ rệt sau tái cấu trúc.

                                                                                                                              TS. Nguyễn Văn Thạnh

                                                                                                                             Chủ tịch HĐQT BHTGVN

 *Trích đăng phần 1 tham luận "Kinh nghiệm quốc tế về tài chính cấu trúc hệ thống ngân hàng và xử lý nợ xấu" của TS. Nguyễn Văn Thạnh tại buổi tọa đàm “Tái cấu trúc hệ thống ngân hàng và xử lý nợ xấu” do Ủy ban thường vụ Quốc hội và Viện Nghiên cứu lập pháp tổ chức

- Phần 2: Kinh nghiệm tái cơ cấu hệ thống ngân hàng và xử lý nợ xấu ở một số nước