75 năm triển khai chính sách Bảo hiểm tiền gửi tại Mỹ và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam

Tính đến cuối năm 2007, Tổng công ty Bảo hiểm tiền gửi Mỹ  (FDIC) đã xử lý 2.237 tổ chức tham gia Bảo hiểm tiền gửi (BHTG) một cách kịp thời và hiệu quả với  tổng tài sản là 304.015.397 nghìn USD, chi trả 116.900.087 nghìn USD cho người gửi tiền được bảo hiểm. Trong những tháng đầu năm 2008, FDIC đưa ra và thực hiện những chính sách hợp lý, nên chỉ xảy ra duy nhất một vụ đột biến rút tiền gửi nhỏ, quan trọng hơn là đã không xuất hiện hoảng loạn ngân hàng dù trung bình mỗi tuần có một ngân hàng phải đóng cửa. Có thể khẳng định, chính sách BHTG đã góp phần không nhỏ củng cố niềm tin của người gửi tiền vào hệ thống ngân hàng, nhờ vậy sự ổn định của hệ thống tài chính quốc gia Mỹ được duy trì.
Những vấn đề liên quan đến BHTG như hạn mức chi trả, tài khoản tiền gửi được bảo hiểm, tổ chức tham gia BHTG được đăng công khai tại trang web hoặc qua trung tâm điện thoại miễn phí của FDIC. Quy mô của Quỹ BHTG tăng liên tục, cộng với việc được phép vay Chính phủ trong trường hợp khẩn cấp đã giúp công chúng tin tưởng vào năng lực tài chính của FDIC trong việc bù đắp tổn thất của người gửi tiền khi xảy ra đổ vỡ ngân hàng. Hiệu quả của chính sách BHTG ở Mỹ đã tạo nên sự khác biệt đáng kể so với những cuộc khủng hoảng trước thể hiện qua việc người gửi tiền tin rằng họ sẽ không bị nguy hiểm khi có đổ vỡ ngân hàng.
Tổng kết 75 năm triển khai chính sách BHTG liên bang, Chủ tịch HĐQT của FDIC đã khẳng định “với một quỹ bảo hiểm của FDIC hiện có tổng giá trị là 52,8 tỷ USD để bảo hiểm cho 4,3  nghìn tỷ USD tại 8.494 ngân hàng và tổ chức tiết kiệm tại Mỹ, qua 75 năm hoạt động, chưa một người gửi tiền nào bị mất một xu tiền gửi được bảo hiểm khi một ngân hàng đổ vỡ”.

Hỗ trợ hệ thống ngân hàng phát triển
BHTG tạo điều kiện cho hệ thống ngân hàng phát triển đa dạng. Là một nền kinh tế thị thường phát triển, các ngân hàng có quy mô lớn và bề dày lịch sử của Mỹ thường có lợi thế hơn trong hoạt động ngân hàng, nhất là hoạt động huy động vốn. Với sự ra đời của FDIC, người gửi tiền ở các ngân hàng đều được bảo vệ như nhau. Điều này tạo điều kiện cho các ngân hàng quy mô nhỏ phát triển bình đẳng, huy động vốn thuận lợi hơn trong giai đoạn lãi suất cao. Giai đoạn 1985 – 2000, tổng tiền gửi huy động và tổng tiền gửi huy động thuộc đối tượng bảo hiểm tại các ngân hàng nhỏ ở Mỹ tăng nhanh hơn so với mức trung bình hệ thống. Nếu không có sự hiện diện của FDIC, hoạt động ngân hàng có thể chỉ tập trung vào một số ngân hàng lớn.
BHTG góp phần phát triển thị trường tài chính cạnh tranh lành mạnh. Tăng hạn mức chi trả ngày càng cao phù hợp với tình hình kinh tế từng giai đoạn là yếu tố góp phần tăng tính cạnh tranh cho các ngân hàng nhỏ. Theo báo cáo của Quốc hội việc tăng hạn mức chi trả được xem như là công cụ hỗ trợ các tổ chức tham gia BHTG cạnh tranh với các tổ chức không nhận tiền gửi trong giai đoạn lãi suất tăng cao. FDIC còn góp phần đảm bảo tính an toàn và lành mạnh cho hệ thống tài chính Mỹ thông qua hoạt động giám sát từ xa, kiểm tra trực tiếp. Khi cần thiết, FDIC có hàng loạt các biện pháp chính thức và không chính thức để buộc các tổ chức được giám sát phải có biện pháp cải thiện hoặc sửa đổi đối với các vấn đề yếu kém được FDIC phát hiện. Nếu các vấn đề này không được khắc phục trong thời gian quy định, các tổ chức này sẽ phải đóng cửa.
Khi tổ chức tham gia BHTG yếu kém bị đóng cửa, nghiệp vụ  xử lý sẽ được giao cho FDIC thực hiện theo nguyên tắc đảm bảo chi phí nhỏ nhất, đồng thời hoạt động này phải diễn ra đúng thời gian và theo trật tự. Trong vai trò là cơ quan quản lý tài sản, FDIC sẽ đảm bảo tối đa thu nhập ròng từ việc bán tài sản đối các tổ chức bị đóng cửa. Nhờ vậy, các tổ chức yếu kém, không có khả năng hoạt động bị đóng cửa, góp phần tạo ra một thị trường tài chính cạnh tranh lành mạnh.
Góp phần  quản lý  khủng hoảng
 FDIC có kinh nghiệm đối phó với khủng hoảng ngân hàng. Cùng với các tổ chức liên quan khác, FDIC đã góp phần quản lý 3 cuộc khủng hoảng ngân hàng tiêu biểu tại Mỹ kể từ khi thành lập đến nay.
Giai đoạn 1934 - 1941, 370 vụ đổ vỡ ngân hàng đã được xử lý, ít hơn rất nhiều so với thời kỳ trước. Nếu không có sự hiện diện của FDIC, số lượng các cuộc đổ vỡ ngân hàng chắc chắn sẽ lớn hơn nhiều.
Trong giai đoạn khủng hoảng tiết kiệm và cho vay (1982- 1991), 1.617 ngân hàng bị đổ vỡ đã được FDIC xử lý trong đó có 131 ngân hàng duy trì mở cửa lại nhờ hỗ trợ tài chính của FDIC. FDIC đã sử dụng 3 phương pháp phổ biến để xử lý ngân hàng có vấn đề: giao dịch mua và nhận nợ (P&A), chi trả tiền gửi và Hỗ trợ ngân hàng (OBA). Bằng những chính sách này, FDIC đã góp phần duy trì niềm tin của công chúng và tính ổn định của hệ thống ngân hàng, khuyến khích kỷ cương thị trường để chống lại đầu tư rủi ro cao. Như vậy có thể khẳng định, chính sách BHTG đã gián tiếp góp phần quản lý khủng hoảng.
Chính sách BHTG thể hiện khá rõ vai trò quản lý của FDIC trong cuộc khủng hoảng tài chính gần đây nhất (2007- 2008). 25 tổ chức tham gia BHTG đổ vỡ trong năm 2007 - 2008 đã được xử lý nhanh gọn, đảm bảo quyền lợi cho người gửi tiền. Việc tăng hạn mức chi trả kịp thời lên 250.000 USD và có hiệu lực tới hết ngày 31/12/2009 trong kế hoạch giải cứu thị trường tài chính của Mỹ góp phần làm cho người gửi tiền an tâm và tin tưởng hơn. Vì vậy, hầu như không có cuộc đột biến rút tiền gửi lớn hoặc hoảng loạn nào xảy ra (15). Đây là thành công của chính sách BHTG cùng với các chính sách khác của chính phủ Mỹ đã được ghi nhận trong việc quản lý khủng hoảng tài chính thời gian qua, cuộc khủng hoảng được đánh giá là nghiêm trọng nhất trong 100 năm trở lại đây.
Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam
Mỹ là quốc gia đầu tiên triển khai chính sách BHTG và đã mang lại nhiều thành công. Điều này được minh chứng bởi những đóng góp cho sự phát triển của hệ thống tài chính quốc gia và bảo vệ cộng đồng người gửi tiền trong chặng đường 75 năm hoạt động. Vai trò của chính sách BHTG trong việc góp phần tạo ra cơ chế cạnh tranh công bằng trong nền kinh tế thị trường, hỗ trợ hệ thống ngân hàng phát triển, thúc đẩy những giao dịch tài chính minh bạch là không thể phủ nhận. Đối với nền kinh tế chuyển đổi đang từng bước theo xu hướng thị trường như Việt Nam, việc xây dựng và phát triển cơ chế chính sách BHTG để phát triển tổ chức BHTG là tất yếu nhằm góp phần tạo ra cơ chế cạnh tranh lành mạnh, bảo vệ quyền lợi của số đông người gửi tiền và quan trọng hơn là góp phần đảm bảo ổn định hệ thống tài chính.
Chính sách BHTG Mỹ được khởi xướng từ những năm 80 của thế kỷ 19 và thành luật định lần đầu  vào năm 1933 với việc quy định thiết lập FDIC, cơ cấu tổ chức, chức năng và nhiệm vụ của FDIC, cơ chế tham gia BHTG bắt buộc, phí BHTG. Năm 1935, bộ Luật Ngân hàng được thông qua trong đó dành riêng một phần cho BHTG. Sau đó, các luật và đạo luật chuyên biệt về BHTG được thông qua, đó là Luật BHTG liên bang năm 1950 (FDIA), Luật cải tiến FDIC năm 1991 (FDICIA), Luật Quỹ BHTG (DIFA) năm 1996 và gần đây nhất là Luật cải cách BHTG liên bang năm 2005 (FDICRA). Sự ra đời của các Luật này tạo điều kiện cho tổ chức BHTG phát triển toàn diện với thầm quyền và năng lực pháp lý đủ mạnh để triển khai hiệu quả các nghiệp vụ BHTG. Nhờ đó, FDIC đã hoàn thành sứ mệnh mà Chính phủ đặt ra cho tổ chức này đối với người gửi tiền và hệ thống tài chính. Kinh nghiệm của Mỹ cho thấy, việc ban hành chính sách BHTG ở cấp độ luật cần được tiến hành trước và sau khi thiết lập tổ chức BHTG. Trong quá trình hội nhập và phát triển của Việt Nam, việc ban hành và sửa đổi các luật, bộ luật sẽ tạo điều kiện cho các hoạt động kinh tế minh bạch, hiệu quả và cạnh tranh công bằng hơn. Trong đó, Luật BHTG hay Luật bảo vệ người tiêu dùng cần được ưu tiên để quyền lợi của cộng đồng, người tiêu dùng trong đó có người gửi tiền được bảo vệ.
Mỹ đã triển khai hiệu quả chính sách xử lý ngân hàng có vấn đề để giải quyết hàng ngàn ngân hàng đổ vỡ một cách trật tự trong và hậu các cuộc khủng hoảng tài chính. Vì vậy, đột biến rút tiền gửi đã được kiểm soát và ngăn ngừa để không gây ra hoảng loạn. Theo kinh nghiệm của Mỹ, xử lý ngân hàng đổ vỡ và có nguy cơ đổ vỡ được giao cho tổ chức BHTG là hiệu quả và thích hợp nhất. Hiện tại, BHTGVN mới được giao xử lý các ngân hàng có nguy cơ đổ vỡ theo hình thức chi trả trực tiếp cho người gửi tiền. Khi các hoạt động ngân hàng ngày càng phát triển với mức độ tinh vi và phức tạp hơn, BHTGVN bắt buộc phải  áp dụng các nghiệp vụ xử lý tiên tiến như các giao dịch sáp nhập, thiết lập ngân hàng bắc cầu, mua và nhận nợ nhằm bảo vệ tốt nhất cho người gửi tiền và giảm tổn thất cho quỹ BHTG. Vì vậy, triển khai nghiên cứu kinh nghiệm xử lý của các tổ chức BHTG trên thế giới, đề xuất những phương án chính sách xử lý ngân hàng có vấn đề khả thi cho các cơ quan ban hành chính sách cần được BHTGVN quan tâm và đầu tư, bên cạnh việc tiếp tục củng cố và tăng cường nguồn lực (cả về trình độ và các kỹ năng) cũng như cơ sở vật chất.
Thành công của chính sách BHTG Mỹ, không thể không bao gồm những quy định pháp lý về Quỹ bảo hiểm tiền gửi (như đã đề cập ở phần quy mô Qũy BHTG). Để đảm bảo năng lực tài chính cho tổ chức BHTG, ngoài nguồn vốn ban đầu từ ngân hàng sách, phí BHTG của các tổ chức tham gia BHTG, còn có các nguồn thu khác từ đầu tư hay đi vay trong trường hợp khẩn cấp. Các nguồn hình thành quỹ BHTG của BHTGVN cũng tương tự như Qũy BHTG của Mỹ. Hiện tỷ lệ giữa nguồn tài chính cho hoạt động BHTG (tương tự như quỹ BHTG) với tổng tiền gửi được bảo hiểm không đạt theo mục tiêu của khung chính sách đề ra (3,5%) và đang có xu hướng giảm dần do tốc độ tăng của tiền gửi được bảo hiểm nhanh hơn tốc độ tăng vốn hoạt động. Ngoài ra, việc tiếp nhận các nguồn vốn (phát hành trái phiếu, vay các TCTD có bảo lãnh của Chính phủ) khi cần thiết lại hết sức khó khăn do thiếu sự đồng bộ về cơ sở pháp lý cho hoạt động BHTG. Vì vậy cần có quy định cụ thể để đảm bảo tỷ lệ giữa quỹ BHTG và tiền gửi được bảo hiểm theo xu hướng chung là 3,5%.
Sau 10 năm triển khai chính sach BHTG, Việt Nam vẫn áp dụng phí đồng hạng ở mức 0,15%/năm tính trên tổng số dư tiền gửi được bảo hiểm đối với mọi tổ chức tham gia BHTG. Việc áp dụng tỷ lệ phí BHTG như vậy, xét trên góc độ quản lý rủi ro, sẽ dẫn tới rủi ro đạo đức. Đồng thời, cơ chế thu phí này không có tác dụng khuyến khích các ngân hàng hoạt động an toàn và hiệu quả để được áp dụng tỷ lệ BHTG thấp. Vì vậy, đề án thu phí BHTG dựa trên mức độ rủi ro cần được các cơ quan ban hành chính sách quan tâm và sớm đưa vào triểu khai. 
                   

Tài liệu tham khảo:
- Beck T.(2001), Deposit Insurance as Private Club: Is Germany a Model?
- Center on Federal Financial Institution (2005), Federal Deposit Insurance Corporation;
- Federal Deposit Insurance Corporation (1997-2007), Annual Report;
- FDIC, A brief History of Deposit Insurance in the United States, 75 years Anniversary Website;
- Panos Konstas (2005), A moving - Average Formula for Calculating Deposit Insurance Assessment, FDIC Banking Review, 2005, Volume 17, No.3;
- Federal Deposit Insurance Corporation (2007), An Evaluation of the Denominator of the Reserve Ratio, February 12, 2007;
     -  FDIC, Resolution handbook, 2003;
     -  FDIC, Stragic Plan 2008-2013.
-  Crippen D.L. (2002), Raising Federal Deposit Insurance Coverage;
-   Diamond D. W., and Dybvig P. H., (1983), Bank Runs, Deposit Insurance and Liquidity, Journal of Political Economy Vol. 91, No. 3 pp 401-19, Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review Vol. 24, No. 1, Winter 2000, pp 14-23 (Reprint)
-   FDIC (2003), Resolutions Handbook
-  Federal Deposit Insurance Corporation, About FDIC;
-  Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC Insurance Basics;
-  Federal Deposit Insurance Corporation, 5000 - Statements of Policy, FDIC Law, Regulations, Related Acts;