Chính sách BHTG trong xử lý ngân hàng đổ vỡ và có nguy cơ đổ vỡ ở Mỹ

Mỹ là một trong số các quốc gia sớm triển khai chính sách BHTG và có nhiều kinh nghiệm trong lĩnh vực này. Tổng công ty BHTG Liên bang Mỹ (FDIC) được thành lập và triển khai hoạt động BHTG từ năm 1934 để đối phó với hàng ngàn cuộc đổ vỡ ngân hàng xảy ra vào những năm 1920 và đầu những năm 1930. Kể từ khi thành lập đến nay, FDIC đã có nhiều thành công và khẳng định được vai trò của mình trong mạng lưới an toàn tài chính quốc gia bằng những đóng góp tích cực đối với sự ổn định và phát triển của thị trường tài chính Mỹ suốt 7 thập kỷ qua. Hoạt động của FDIC đã góp phần củng cố niềm tin của người gửi tiền vào hệ thống ngân hàng cũng như ngăn chặn hiệu ứng đổ vỡ lan truyền.   
Chính sách BHTG của Mỹ trong xử lý các tổ chức tham gia BHTG bị đổ vỡ và có nguy cơ  đổ vỡ
Luật pháp Mỹ cho phép FDIC thực hiện trách nhiệm là cơ quan quản lý tài sản của các tổ chức tham gia BHTG lâm vào tình trạng đổ vỡ. Khi đó FDIC được quyền đánh giá giá trị tài sản của tổ chức này và lựa chọn phương thức xử lý sao cho chi phí bỏ ra thấp nhất. FDIC đã thiết lập một quy trình xử lý các tổ chức tham gia BHTG lâm vào tình trạng đổ vỡ bắt đầu từ khi các cơ quan có chức năng giám sát ngân hàng thông báo về tình trạng đổ vỡ của tổ chức tham gia BHTG cho đến khi làm thủ tục đóng cửa tổ chức bị đổ vỡ (FDIC, 2003, Resolutions Handbook). Sau đây là các giải pháp xử lý đối với tổ chức tham gia BHTG bị đổ vỡ và có nguy cơ đổ vỡ đã được FDIC thực hiện.
Hỗ trợ tài chính
Hỗ trợ tài chính là giải pháp được tổ chức BHTG sử dụng để hỗ trợ cho tổ chức tham gia BHTG được xác định là có nguy cơ mất khả năng thanh toán. Tổ chức tham gia BHTG có thể nhận hỗ trợ theo hình thức cho vay trực tiếp, mua lại các tài sản có hoặc gánh vác các khoản nợ hoặc gửi tiền vào ngân hàng có vấn đề và bảo lãnh khoản vay. Tại Mỹ, FDIC cung cấp hỗ trợ tài chính cho các ngân hàng hoặc tổ chức tiết kiệm được bảo hiểm có nguy mất khả năng thanh toán qua giao dịch hỗ trợ ngân hàng mở (OBA). Chính sách hỗ trợ tài chính của FDIC được phê duyệt từ năm 1950, song đến năm 1971 thì hoạt động này mới chính thức bắt đầu được triển khai.
Quá trình áp dụng hình thức hỗ trợ OBA cho thấy giải pháp này đã mang lại hiệu quả nhất định trong việc xử lý các tổ chức tài chính bị mất khả năng thanh toán và có nguy cơ đổ vỡ, giảm thiểu sự bất ổn đối với cộng đồng. Tuy nhiên, bên cạnh đó OBA vẫn có những nhược điểm như: các khoản nợ bất thường vẫn được duy trì tại ngân hàng hoặc tổ chức tiết kiệm gặp khó khăn; các khách hàng có khoản tiền gửi không được bảo hiểm và các chủ nợ cũng được bảo vệ bởi các giao dịch OBA, vì vậy làm giảm tính kỷ cương thị trường; các tổ chức tài chính yếu kém được phép duy trì hoạt động và cạnh tranh với các tổ chức không được hỗ trợ.
Từ năm 1971 tới 1992, FDIC đã thực hiện thành công một số giao dịch hỗ trợ OBA cho các ngân hàng, như Ngân hàng First Penn vào năm 1980, Continental Illinois National Bank and Trust Company năm 1984, First City năm 1988,…Cho đến năm 1989, FDIC bắt đầu hạn chế cung cấp giao dịch hỗ trợ ngân hàng mở. Từ năm 1992 đến nay, không có một giao dịch OBA nào được thực hiện do những nhược điểm như đã nêu ở trên. 
    Giao dịch mua và nhận nợ thay (P&A)
Mua và nhận nợ thay là giao dịch mà tổ chức BHTG sắp xếp cho một tổ chức tài chính mạnh mua lại một phần hoặc toàn bộ tài sản của tổ chức tham gia BHTG bị mất khả năng thanh toán hoặc bị đổ vỡ và gánh vác một phần hoặc tất cả các khoản nợ, bao gồm các khoản tiền gửi được bảo hiểm. Trong giao dịch này, tổ chức mua lại có thể nhận sự hỗ trợ từ tổ chức BHTG để hoàn thành giao dịch mua lại. Mục đích của giao dịch P&A nhằm hạn chế rủi ro, giải cứu ngân hàng đổ vỡ, góp phần đảm bảo ổn định hệ thống tài chính quốc gia. Kết quả của giao dịch này là các tổ chức tham gia BHTG được liên kết và sáp nhập với các tổ chức mạnh hơn. 
Có nhiều loại giao dịch P&A khác nhau khi thỏa thuận mang tính nguyên tắc được phép thay đổi. Bởi mỗi tình huống ngân hàng đổ vỡ là khác nhau, các điều khoản của thỏa thuận nên linh hoạt đủ để thu được giá trị lớn nhất cho tài sản do FDIC quản lý. Trong trường hợp của FDIC, có các loại giao dịch P&A sau đây FDIC đã thực hiện, đó là: P&A cơ bản, P&A khoản cho vay, P&A giản ước, P&A quyền chọn, P&A nhóm tài sản, P&A toàn bộ ngân hàng và hai loại P&A mang tính chuyên môn hóa hơn là P&A chia sẻ tổn thất và ngân hàng bắc cầu.
P&A là phương pháp xử lý ngân hàng và tổ chức tiết kiệm đổ vỡ phổ biến nhất được FDIC thực hiện. Kể từ khi bắt đầu cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007-2008 đến nay, đã có 277 ngân hàng đổ vỡ được FDIC xử lý (số liệu đến tháng 8/2010). Trong đó, số ngân hàng được FDIC chọn phương pháp xử lý mua và nhận nợ chiếm tới 93%.  Trường hợp xử lý của FDIC đối với đổ vỡ của Douglass National Bank là một ví dụ.
Douglass National Bank là một trong số ngân hàng đầu tiên được bảo hiểm bị đổ vỡ trong năm 2008. Tính đến ngày 22/10/2007, ngân hàng này có 58,5 triệu đô la tài sản và 53,8 triệu đô la tổng tiền gửi. Ngày 25/1/2008, cơ quan kiểm soát tiền tệ Mỹ (OCC) đã quyết định đóng cửa Douglass do thua lỗ và các vấn đề trong các khoản cho vay, đồng thời chỉ định FDIC là cơ quan tiếp nhận xử lý ngân hàng này. Ban giám đốc của FDIC đã phê duyệt việc đảm đương tất cả các khoản tiền gửi của Douglass Bank cho Liberty Bank và Trust Company. Tất cả các khách hàng gửi tiền của Douglass National Bank sẽ tự động trở thành khách hàng gửi tiền của ngân hàng mua lại. Ba văn phòng của ngân hàng này sẽ được mở lại vào ngày thứ 2 tiếp theo với tư cách là các chi nhánh của Liberty Bank và Trust. Ngay trong tuần, các khách hàng của Douglass có thể truy cập tiền của họ bằng cách viết séc, hoặc bằng cách sử dụng thẻ ghi nợ hoặc thẻ ATM. Để đảm nhận tất cả khoản tiền gửi của ngân hàng bị đổ vỡ, Liberty Bank và Trust Company sẽ mua lại khoảng 55,7 triệu đô la tài sản của Douglass National theo giá trị sổ sách, trừ đi khoản chiết khấu 6,1 triệu đô la. FDIC sẽ giữ lại khoảng 2,8 triệu đô la tài sản để xử lý tiếp. Theo FDIC, phương án xử lý này là lựa chọn giải pháp chi phí thấp nhất và FDIC ước tính  chi phí của quỹ bảo hiểm tiền gửi cho việc xử lý này là 5,6 triệu đô la.
Với những ưu điểm nổi trội, P&A được xem là giải pháp có chi phí thấp hơn chi phí ước tính cho việc chi trả tiền gửi được bảo hiểm, ít gây rối loạn hơn so với việc thực hiện chi trả và được những người gửi tiền của ngân hàng quan tâm nhất vì sẽ hỗ trợ quá trình tái cơ cấu ngân hàng hoặc thanh lý tài sản của ngân hàng theo hình thức nhanh nhất và hiệu quả nhất.
Chi trả tiền gửi(Pay-off)
 Chi trả BHTG là việc thực hiện cam kết thanh toán khoản tiền gửi được bảo hiểm (bao gồm cả gốc và lãi theo một mức độ nhất định) của tổ chức BHTG cho người gửi tiền thuộc đối tượng được bảo hiểm. Việc chi trả tiền bảo hiểm sẽ được thực hiện khi tổ chức tham gia BHTG chấm dứt hoạt động và bị mất khả năng thanh toán.
Tại Mỹ, giải pháp chi trả tiền gửi chỉ được thực hiện nếu FDIC không nhận được một giá thầu nào cho giao dịch P&A đáp ứng nguyên tắc chi phí thấp nhất. Có hai hình thức chi trả tiền gửi. Hình thức thứ nhất là chi trả trực tiếp, nghĩa là người gửi tiền có thể đến trụ sở tổ chức đổ vỡ để nhận tiền BHTG hoặc FDIC có thể gửi séc cho người gửi tiền qua bưu điện. Hình thức thứ hai là chuyển khoản tiền gửi được bảo hiểm, nghĩa là tiền gửi được bảo hiểm và các khoản nợ có bảo đảm của ngân hàng hoặc tổ chức tiết kiệm đổ vỡ được chuyển cho một tổ chức khác hoạt động tốt, đồng thời dịch vụ cung cấp cho người gửi tiền được bảo hiểm không bị ngừng trệ.
Trước đây, FDIC chủ yếu sử dụng biện pháp chi trả để xử lý các tổ chức bị đổ vỡ. Tuy nhiên, sau khi ngành ngân hàng lâm vào tình trạng khó khăn, đặc biệt là sau cuộc khủng hoảng ngân hàng những năm 1980, FDIC nói riêng và các cơ quan quản lý ngân hàng nói chung đã thực hiện nhiều biện pháp xử lý khác nhằm giảm chi phí so với biện pháp chi trả cho người gửi tiền được BHTG.
Trong cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu vừa qua, có 11 ngân hàng bị đổ vỡ được FDIC xử lý bằng hình thức chi trả tiền gửi, chiếm tỷ lệ 4% trong tổng số ngân hàng bị đổ vỡ. First Bank of Beverly Hills là một trong số các ngân hàng được FDIC chi trả tiền gửi trong năm 2009. 
First Bank of Beverly Hills bị đóng cửa bởi Vụ Các định chế tài chính California và FDIC được chỉ định là cơ quan tiếp nhận xử lý ngân hàng này. Tính đến 31/12/2008, ngân hàng này có tổng tài sản trị giá 1,5 tỷ đô la Mỹ và tổng tiền gửi 1 tỷ đô la Mỹ, trong đó ước tính có khoảng 179.000 đô la không được bảo hiểm. FDIC chịu trách nhiệm chi trả toàn bộ số tiền gửi được bảo hiểm (bao gồm cả gốc và lãi) lên tới 250.000 đô la/người gửi tiền. FDIC ước tính chi phí đổ vỡ của ngân hàng này xấp xỉ 394 triệu đô la Mỹ.
Việc tăng hạn mức chi trả kịp thời từ 100.000 đô la lên 250.000 đô la áp dụng từ 3/10/2008 đến 31/12/2010 là một phần trong gói cứu trợ 700 tỷ đô la của Chính phủ Mỹ nhằm giải cứu thị trường tài chính, góp phần làm cho người gửi tiền an tâm và tin tưởng hơn. Vì vậy, hầu như không có cuộc đột biến rút tiền gửi lớn hoặc hoảng loạn nào xảy ra. Đây có thể coi là thành công đáng ghi nhận của chính sách BHTG cùng với các chính sách khác của Chính phủ Mỹ trong việc kiềm chế khủng hoảng tài chính thời gian qua, cuộc khủng hoảng được đánh giá là lớn nhất 100 năm trở lại đây.
Ngân hàng bắc cầu
Ngân hàng bắc cầu là ngân hàng tạm thời được thành lập và điều hành bởi tổ chức BHTG để nắm giữ các tài sản và “đảm trách” các khoản nợ của ngân hàng có vấn đề cho đến khi giải pháp xử lý cuối cùng có thể được hoàn thành.
Tại Mỹ, ngân hàng bắc cầu là một trong các hình thức giao dịch P&A. FDIC quy định thời gian tồn tại tối đa đối với ngân hàng bắc cầu là 3 năm. Tuy nhiên, ngân hàng bắc cầu chỉ được thành lập khi các phân tích của FDIC  thể hiện rõ ràng chi phí hoạt động ước tính của ngân hàng bắc cầu phải  thấp hơn chi phí cho việc chi trả tiền gửi được bảo hiểm. Ban giám đốc của FDIC lựa chọn ra Chủ tịch Hội đồng quản trị và chỉ định Ban giám đốc cho ngân hàng bắc cầu để kiểm soát hoạt động hàng ngày của ngân hàng. Trong thời gian tồn tại, ngân hàng bắc cầu tiếp tục hoạt động phục vụ khách hàng nhằm mục đích cải thiện khả năng thanh toán, cơ cấu lại tài sản nợ, làm trong sạch bảng cân đối trước khi rao bán, qua đó tăng thêm độ hấp dẫn đối với các khách hàng muốn mua lại ngân hàng và giảm nhẹ gánh nặng chi trả cho FDIC (FDIC, 2003, Resolutions Hanbook).
Trong số các ngân hàng đổ vỡ thời gian qua được FDIC xử lý, trường hợp của Ngân hàng IndyMac là một điển hình. Đây là ngân hàng cho vay bất động sản hàng đầu nước Mỹ với tổng tài sản lên tới 32 tỷ đô la Mỹ. Vụ đổ vỡ của IndyMac được cho là lớn thứ 2 trong lịch sử nước Mỹ, chỉ đứng sau ngân hàng quốc gia Continental với tổng tài sản trên 40 tỷ đô la Mỹ bị sụp đổ vào năm 1984 do tổn thất về cho vay thế chấp bằng chứng khoán.
Sự đổ vỡ của IndyMac do tăng trưởng tín dụng cao trong một thời gian dài thông qua việc cho vay thiếu chặt chẽ trong thời kỳ bong bóng bất động sản, khi thị trường nhà đất sụt giảm và chứng khoán tụt dốc đã làm “tổn thương” tới ngân hàng cũng như khả năng thanh toán. Sự đổ vỡ của IndyMac dự tính liên quan đến 1 tỷ đô la, vượt quá mức giới hạn số tiền của khoảng 10.000 người được bảo hiểm bởi FDIC. Chính từ điều này, FDIC đã chọn giải pháp thiết lập một “Ngân hàng bắc cầu” và tiến hành mở lại hoạt động bình thường của ngân hàng IndyMac ngay ngày hôm sau, nhằm ổn định trật tự xã hội, nâng cao niềm tin đối với công chúng và tránh sự đổ vỡ lan truyền.    
Trước một IndyMac với tổng tài sản lên tới 32 tỷ đô la Mỹ, liên quan tới đông đảo dân chúng, trong bối cảnh thị trường tài chính tiền tệ tụt dốc dễ bị tổn thương và nguy cơ khủng hoảng kinh tế ở mức cao thì việc lựa chọn giải pháp ngân hàng bắc cầu là một sư lựa chọn tối ưu. Với quyết định này của FDIC, hơn 200.000 khách hàng của IndyMac đã được bảo vệ toàn bộ và hầu như không có các dư chấn xấu tác động lên thị trường tài chính tiền tệ hay hệ thống ngân hàng.
Thay lời kết
Chính sách BHTG được triển khai ở Việt Nam từ năm 2000 cho thấy sự quan tâm của Chính phủ đối với hoạt động này và coi đây là một trong các giải pháp để góp phần đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng, bảo vệ quyền lợi người gửi tiền. Tuy nhiên, cho đến nay, các nội dung trong chính sách BHTG ở Việt Nam cần được tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện để phù hợp với diễn biến tình hình mới, khi Việt Nam đang hội nhập ngày càng sâu rộng với kinh tế thế giới, hoạt động trong lĩnh vực tài chính ngân hàng vốn hết sức nhạy cảm, ẩn chứa nhiều rủi ro. Các nội dung hoạt động hiện nay tổ chức BHTG đang triển khai chủ yếu là chi trả tiền gửi cho người gửi tiền khi tổ chức tham gia BHTG bị đổ vỡ; tham gia kiểm tra, giám sát trên phạm vi hẹp đối với các tổ chức tín dụng; và hỗ trợ tài chính cho các tổ chức tham gia BHTG gặp khó khăn. Tổ chức BHTG chưa được giao quyền xử lý trong trường hợp đổ vỡ mang tính khẩn cấp hoặc đổ vỡ có tầm ảnh hưởng lớn đến cả hệ thống tài chính và nền kinh tế. Kinh nghiệm trong xử lý đổ vỡ của FDIC là tham khảo hữu ích cho Việt Nam trong thời gian tới, khi vấn đề  xây dựng Luật BHTG đang ngày càng trở nên cấp thiết để có chính sách BHTG đủ mạnh, để tổ chức BHTG có thể đảm nhận trách nhiệm trong việc xử lý đổ vỡ, đảm bảo nguyên tắc chi phí tối thiểu, bảo vệ tối đa quyền lợi người gửi tiền và an toàn hệ thống tài chính-ngân hàng./.