Đầu tư nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi – Thông lệ quốc tế và khuyến nghị đối với Việt Nam

Thông lệ quốc tế về đầu tư nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi

Cơ cấu, quy mô vốn và đầu tư hiệu quả là những yếu tố giúp nâng cao năng lực tài chính của tổ chức BHTG. Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008-2010 khẳng định hệ thống BHTG thiếu các yếu tố cơ bản về nguồn vốn, cấp vốn sẽ gặp thách thức trong duy trì niềm tin công chúng; trong khi đầu tư hiệu quả sẽ giúp bảo toàn vốn, cải thiện năng lực tài chính để bảo đảm thanh khoản cho chi trả, xử lý đổ vỡ và thực hiện các mục tiêu chính sách công. Các định chế tài chính và tổ chức quốc tế đều đưa ra khuyến nghị cần thiết đối với hoạt động đầu tư và gợi ý danh mục các công cụ đầu tư của tổ chức BHTG.

Về mục tiêu đầu tư và quản lý nguồn vốn

Hiệp hội BHTG quốc tế (IADI) nhấn mạnh việc xác định mục tiêu đầu tư phù hợp rất quan trọng, hướng đến bảo toàn và đảm bảo nguồn vốn có sẵn để đáp ứng nghĩa vụ chi trả; chính sách đầu tư không nên quá táo bạo nếu không muốn làm xói mòn niềm tin công chúng (IADI, 2014). Để đảm bảo tăng trưởng vốn và phục vụ tái đầu tư, thặng dư quỹ BHTG (tùy luật mỗi nước) nên được đầu tư, và thu nhập từ thặng dư nên được bổ sung vào quỹ BHTG. Tiêu chuẩn cơ bản 6 của Nguyên tắc 9, Bộ các nguyên tắc cơ bản phát triển hệ thống BHTG hiệu quả của IADI nhấn mạnh: “Tổ chức BHTG có trách nhiệm đầu tư & quản lý an toàn các quỹ… có chính sách đầu tư cụ thể, đảm bảo… (a) bảo toàn nguồn vốn quỹ và duy trì thanh khoản; và (b) có đủ chính sách và quy trình quản lý rủi ro, kiểm soát nội bộ, hệ thống công bố thông tin báo cáo”.

Theo World Bank (WB), mục tiêu hoạt động đầu tư của tổ chức BHTG là hỗ trợ nhiệm vụ trọng tâm “thực hiện chính sách công” (WB, 2017), do vậy phải bắt nguồn từ (i) việc thực hiện và hoàn thành nghĩa vụ pháp lý gắn với đầu tư theo quy định của mỗi nước, chuyển nghĩa vụ này thành khuyến nghị đầu tư; và (ii) đảm bảo dòng tiền cần cho hoạt động nghiệp vụ BHTG. WB cho rằng, tổ chức BHTG tìm kiếm dòng tiền hằng năm cho đầu tư ở mức nhất định nhưng không nhất thiết phải xác định trước tỷ trọng lợi nhuận hằng năm/giá trị đầu tư. Vì ý tưởng chung là phải có sẵn tối đa vốn khi có đổ vỡ, mục tiêu bảo toàn vốn và đảm bảo thanh khoản phải được ưu tiên cao nhất (trong ngắn hạn, tìm kiếm lợi nhuận danh nghĩa, tính toán chi phí để không tiêu vẹm vào vốn; trong dài hạn, do lạm phát có thể làm giảm giá trị thực đầu tư những năm sau nên cần đảm bảo tài sản đầu tư phải được bán bất kỳ lúc nào - nhất là khi khó khăn với giả định mất ít hoặc bảo toàn giá trị).

Điều 2 và 9 Chỉ thị 2004/49/EU của Liên minh Châu Âu (EU) về cơ chế đảm bảo tiền gửi khuyến nghị việc sử dụng nguồn vốn quỹ BHTG để đầu tư phải đảm bảo thanh khoản nhằm hỗ trợ xử lý ngân hàng trong thời hạn chi trả BHTG tối đa 07 ngày làm việc. EU khuyến nghị tài sản và công cụ đầu tư của tổ chức BHTG phải được xếp hạng tín nhiệm ở mức khuyến cáo đầu tư (mức BBB-). Ngoài ra, Chỉ thị 2014/49/EU yêu cầu tài sản đầu tư có "rủi ro thấp nhưng phải đa dạng”, trong đó rủi ro 0% gồm các sản phẩm của ngân hàng Trung ương (NHTW) châu Âu và các nước, chính quyền trung ương và chính quyền địa phương (CQĐP), tổ chức tài chính (TCTC) công, ngân hàng phát triển đa phương, TCTC quốc tế; và rủi ro 20-50% gồm các sản phẩm do Extenal Credit Assessment Institutions (ECAI) xếp hạng.

Về danh mục các công cụ và tài sản đầu tư

IADI khuyến nghị tổ chức BHTG “mua trái phiếu chính phủ (TPCP), gửi tiền NHTW và TCTC lành mạnh nhưng phải thiết lập và tuân thủ nguyên tắc hạn chế đầu tư quy mô lớn vào lĩnh vực ngân hàng” (IADI, 2014). WB nhấn mạnh chiến lược đầu tư của tổ chức BHTG phải cân bằng tỷ lệ lợi nhuận và phải bảo toàn vốn với danh mục đầu tư cơ bản của tổ chức BHTG gồm tiền mặt và tiền gửi; TPCP; trái phiếu bảo đảm; trái phiếu doanh nghiệp; và cổ phiếu. Đặc biệt WB khuyến nghị tổ chức BHTG không nên chỉ gửi tiền ở NHTW, cần nắm giữ TPCP, trái phiếu tổ chức và ngân hàng quốc tế, trái phiếu CQĐP; phân bổ tỷ lệ mua trái phiếu bảo đảm; và dự phòng mua trái phiếu doanh nghiệp. Trong khi đó, EU giới hạn công cụ đầu tư được phép gồm tiền mặt và tiền gửi; TPCP và tín phiếu kho bạc; công cụ CQĐP; công cụ ngân hàng phát triển quốc tế; trái phiếu doanh nghiệp; công cụ thị trường tiền tệ; trái phiếu được bảo hiểm...

Tổng hợp danh mục các công cụ đầu tư của tổ chức BHTG theo khuyến nghị

Trong các tổ chức BHTG công khai, việc ra đời mô hình tổ chức BHTG và chức năng đầu tư ở mỗi nước gắn với pháp luật BHTG của riêng từng nước.

Tổng hợp các Báo cáo khảo sát thường niên (không phân biệt mô hình tổ chức và hoạt động) của IADI các năm 2019, 2020 và 2021 (số liệu tính đến 31/12 của năm ngay trước năm khảo sát), khi chia danh mục đầu tư vốn nhàn rỗi quỹ BHTG thành 5 rổ hàng hóa theo mức độ rủi ro từ thấp đến cao (rổ 1: Duy trì tiền mặt; rổ 2: Gửi tiền (chủ yếu tại NHTW và TCTC lành mạnh được xếp hạng); rổ 3: Mua TPCP; rổ 4: Mua công cụ nợ đảm bảo; và rổ 5: Mua các công cụ khác) kết quả cho thấy:

Tỷ lệ tổ chức BHTG duy trì tiền mặt (rổ hàng hoá số 1) lần lượt trong 3 năm 2018, 2019 và 2020 là 78,8%; 69,0%; và 67,5%.

Tỷ lệ tổ chức BHTG gửi tiền NHTW và/hoặc TCTC lành mạnh (rổ 2) tương ứng cho từng năm là 63%; 62%; và 53,8%.

Tỷ lệ tổ chức BHTG đầu tư mua mua TPCP (rổ 3) ghi nhận tỷ lệ cho từng năm ở các mức 78,3%; 76,5%; và 78,8%.

Tỷ lệ tổ chức BHTG mua công cụ nợ đảm bảo (rổ 4) ở mức khiêm tốn trong giai đoạn 2018-2020 với các mức lần lượt là 11,3%; 12%; 10%.

Tỷ lệ tổ chức BHTG đầu tư mua các công cụ khác (rổ hàng hoá số 5) cho 3 năm lần lượt là 44,5%; 49,8%; 39,3%.

Cơ cấu tài sản, công cụ đầu tư nắm giữ của tổ chức BHTG 2018-2020

Nguồn: Báo cáo khảo sát thường niên IADI 2019, 2020 và 2021 – DIV tổng hợp

Kết quả khảo sát của IADI phản ánh một số vấn đề sau:

Thứ nhất, các tổ chức BHTG ưu tiên nắm giữ tài sản công cụ đầu tư có độ an toàn cao, rủi ro thấp và đảm bảo thanh khoản khi cần (như TPCP, tiền gửi NHTM và/hoặc TCTC lành mạnh, tiền mặt) – phù hợp với khuyến nghị đầu tư.

Thứ hai, tỷ lệ tổ chức BHTG nắm giữ tài sản, công cụ đầu tư ở Rổ 4 là thấp nhất so với tỷ lệ ở 4 rổ hàng hóa còn lại do các trái phiếu cầm cố chỉ được cam kết bảo lãnh bởi chính phủ hay NHTW nhưng ít có khả năng được đảm bảo bằng tài sản thực nắm giữ.

Thứ ba, trong cơ cấu danh mục đầu tư, tỷ lệ tài sản và công cụ đầu tư nắm giữ ở Rổ 5 (các công cụ khác) cao hơn tỷ lệ ở Rổ 4 – lý do chính là các tài sản đầu tư của Rổ 5 chưa được quy định cụ thể trong luật mỗi nước nhưng có lưu ý về việc tổ chức BHTG có thể mua theo chỉ định hay phải được cơ quan có thẩm quyền (chính phủ, bộ tài chính, NHTW hay một cơ quan đặc biệt nào) phê duyệt. Nghĩa là, ngoài quy định cứng trong luật về danh mục đầu tư và giới hạn các công cụ, khung khổ pháp luật một số nước cho phép linh hoạt đầu tư các công cụ khác trong từng trường hợp cụ thể).

Thứ tư, các tổ chức BHTG có ưu tiên nhất định trong phân bổ nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi cho kênh tiền gửi NHTW và/hoặc TCTC lành mạnh. Mặc dù không có số liệu tách bạch trong ba năm giữa tỷ lệ “tiền gửi tại NHTW” và “tiền gửi tại TCTC lành mạnh”, số liệu phản ánh có đa dạng hình thức và kênh gửi tiền cho tổ chức BHTG (đúng như khuyến nghị của WB về việc tổ chức BHTG không nên chỉ gửi tiền ở NHTW do lãi suất tiền gửi nhiều NHTW rất thấp). Trên thực tế, cùng với việc duy trì tiền mặt, “tiền gửi” là công cụ đầu tư có tính thanh khoản cao nhưng chi phí cơ hội cũng cao - là tài sản ngắn hạn có thể dễ bảo toàn ở thời kỳ khó khăn nhưng không hiệu quả như trái phiếu dài hạn trong giai đoạn khủng hoảng.

Thứ năm, tham chiếu số liệu trả lời khảo sát của Nhật Bản cho thấy, trong giai đoạn 2018-2020, BHTG Nhật Bản không thực hiện đầu tư mua TPCP, gửi tiền tại TCTC hay mua các công cụ khác (gồm các loại trái phiếu được Thủ tướng, Bộ trưởng Tài chính chỉ định để tham gia góp, bơm vốn). Đây là điểm khá thú vị cho thấy trọng tâm ưu tiên của BHTG Nhật Bản trong quản lý và sử dụng nguồn vốn nhàn rỗi là cho mục đích thanh khoản để xử lý yếu kém, tham gia cơ cấu lại TCTD và thực thi nghĩa vụ BHTG.

Khi bóc tách số liệu khảo sát của IADI theo từng năm (cụ thể năm 2021) với việc phân loại các tổ chức BHTG theo 4 nhóm mô hình tổ chức và hoạt động (nhóm 1 – Mô hình thuần chi trả; nhóm 2 – chi trả với quyền hạn mở rộng; nhóm 3 – giảm thiểu thua lỗ; và nhóm 4 – giảm thiểu rủi ro) với 5 rổ hàng hóa được giữ nguyên, kết quả cho thấy có sự phân hoá rõ hơn giữa các tổ chức BHTG theo từng nhóm mô hình tổ chức và hoạt động ở mỗi rổ công cụ tài sản đầu tư, theo đó:

Cơ cấu tài sản nắm giữ theo mô hình & tổ chức hoạt động BHTG 2020

Nguồn: Báo cáo khảo sát thường niên IADI 2021 – DIV tổng hợp

Nhìn chung, tỷ lệ nắm giữ tiền mặt, tiền gửi, trái phiếu cầm cố của 4 nhóm mô hình tổ chức BHTG đều thấp hơn tỷ lệ chung của các tổ chức BHTG không phân biệt mô hình.

Tỷ lệ đầu tư nắm giữ TPCP của cả 4 nhóm tổ chức BHTG đều nhỉnh hơn so với tỷ lệ chung các tổ chức BHTG không phân biệt mô hình tổ chức và hoạt động; tỷ lệ này tăng dần từ thấp ở nhóm tổ chức BHTG “thuần chi trả” lên cao ở nhóm tổ chức BHTG “giảm thiểu rủi ro” – phản ánh mô hình tổ chức và hoạt động càng tiên tiến, tỷ lệ nắm giữ tài sản an toàn và có thanh khoản (là TPCP) càng lớn.

Tỷ lệ đầu tư mua trái phiếu cầm cố (ở rổ 4) có sự phân hoá rõ nét giữa các nhóm tổ chức BHTG, trong đó tổ chức BHTG “thuần chi trả” có tỷ lệ nắm giữ là 0% - phản ảnh hoạt động đầu tư của tổ chức BHTG theo mô hình này ưu tiên danh mục đầu tư là các tài sản có độ an toàn cao và rủi ro thấp.

Tỷ lệ nắm giữ tài sản là các công cụ khác (ở rổ 5) của nhóm các tổ chức BHTG “thuần chi trả” ở mức rất thấp (29%) cho thấy khung khổ pháp luật về mở rộng và linh hoạt giới hạn đầu tư ở những nước này chưa được quy định cụ thể.

Tại Việt Nam, ở giai đoạn nào, khung khổ pháp lý cũng đặt ra yêu cầu cho Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam (BHTGVN) phải quản lý và sử dụng nguồn vốn đầu tư đúng pháp luật và đảm bảo nguyên tắc bảo toàn và phát triển.

Trước năm 2013, hoạt động đầu tư của BHTGVN chịu sự điều chỉnh của văn bản pháp lý ở cấp nghị định. Danh mục đầu tư của BHTGVN cũng đa dạng,trong đó:

Thời kỳ 2000-2005, danh mục đầu tư gồm TPCP, tín phiếu Chính phủ; trái phiếu, tín phiếu NHNN; trái phiếu, tín phiếu của tổ chức tín dụng Nhà nước; gửi tiền  Kho bạc Nhà nước, Ngân hàng Nhà nước (NHNN) và tổ chức tín dụng Nhà nước;

Thời kỳ 2006-2012, danh mục đầu tư gồm TPCP, tín phiếu Chính phủ; trái phiếu, tín phiếu NHNN; trái phiếu, tín phiếu NHTM Nhà nước, NHTM cổ phần được NHNN xếp loại A; gửi tiền Kho bạc Nhà nước, NHNN, NHTM Nhà nước và NHTM cổ phần được NHNN xếp loại A.

Từ 2013 đến nay, hoạt động đầu tư lần đầu tiên chịu sự điều chỉnh bởi luật chuyên ngành là Luật BHTG. Danh mục đầu tư có sự thay đổi căn bản theo hướng giảm mạnh xuống chỉ còn 3 công cụ, gồm TPCP, tín phiếu NHNN và gửi tiền NHNN.

Như vậy, Luật BHTG đã thu hẹp đáng kể danh mục đầu tư của BHTGVN so với giai đoạn trước năm 2013 (từ 6 công cụ đầu tư được phép thời kỳ 2000-2005, 7 công cụ đầu tư giai đoạn 2006-2012 xuống còn 3 công cụ đầu tư hiện nay, trong đó có duy nhất TPCP có thể đem lại doanh thu cho BHTGVN).

So với các nước, danh mục đầu tư của BHTGVN là khá hẹp vì BHTGVN chỉ được mua và nắm giữ TPCP đến ngày đáo hạn trong khi BHTGVN chưa thực hiện mua tín phiếu NHNN và chỉ gửi tiền NHNN hưởng lãi suất rất thấp khi chưa mua được TPCP;

Về cơ chế đầu tư, BHTGVN đầu tư trên nguyên tắc an toàn nên tỷ suất sinh lời thấp (thực tế khả năng sinh lời đã và đang giảm dần từ xấp xỉ 9,41% năm 2013 xuống 4,22% năm 2021) so với tỷ lệ ổn định khoảng 10% giai đoạn 2000-2012;

Về phạm vi đầu tư, BHTGVN chưa được tham gia đầy đủ thị trường thứ cấp do chỉ được phép “mua và nắm giữ TPCP đến ngày đáo hạn”.

Do vậy, với vai trò của tổ chức theo mô hình chi trả với quyền hạn mở rộng, BHTGVN cần phải được bổ sung danh mục đầu tư theo hướng đa dạng về công cụ, kênh và hình thức đầu tư phù hợp với khuyến nghị quốc tế và kinh nghiệm của các tổ chức BHTG. Bên cạnh các hình thức đầu tư theo quy định hiện hành, BHTGVN đề xuất được bổ sung mới các hình thức và kênh sử dụng nguồn vốn nhàn rỗi và tiếp tục được thực hiện đầu tư các công cụ đã bị Luật BHTG loại bỏ khỏi danh mục đầu tư:

Một là, mua và bán TPCP. Trước mắt bổ sung thêm hình thức bán trong trường hợp nguồn vốn quỹ dự phòng của BHTGVN không đủ để chi trả, tiến tới đề xuất trong dài hạn được mua và bán theo quan hệ và quy luật cung - cầu thị trường.

Hai là, gửi tiền tại NHNN; rút tiền tại NHNN. Cần có cơ chế lãi suất riêng cho BHTGVN nhằm đảm bảo công cụ “tiền gửi NHNN” phải có vai trò của một công cụ đầu tư bổ sung, linh hoạt và dự phòng, đem lại hiệu quả đầu tư (ít nhất là phải có doanh thu khá).

Ba là, gửi tiền tại các NHTM; rút tiền tại các NHTM. Giải pháp tối ưu là BHTGVN xếp loại các NHTM và báo cáo NHNN và Bộ Tài chính để giám sát (đây là hoạt động đã được BHTGVN thực hiện trong suốt giai đoạn 2000-2012 và đem lại hiệu quả cao trong khi vẫn đảm bảo an toàn, thanh khoản). Trong giai đoạn tới, cần xây dựng quy trình đầu tư tiền gửi NHTM với phương thức đầu thầu công khai, minh bạch và có cơ chế giám sát, kiểm tra và kiểm soát nội bộ chặt chẽ. Trong xây dựng kế hoạch, cần dự kiến hạn mức phân bổ cho công cụ đầu tư này một cách hợp lý và tính toán dự phòng rủi ro phù hợp.

Bốn là, mua và bán trái phiếu, kỳ phiếu, tín phiếu, chứng chỉ tiền gửi của các NHTM. Về mặt bản chất, đây là các sản phẩm của các NHTM có chất lượng hoạt động tốt, độ an toàn cao nhưng BHTGVN chỉ nên phân bổ một tỷ lệ vốn nhàn rỗi khiêm tốn cho công cụ này.

Năm là, mua và bán trái phiếu CQĐP. Đây là tài sản được đảm bảo và có độ an toàn cao không kém TPCP. BHTGVN cần tham chiếu quy trình đầu tư TPCP hiện nay để sửa đổi, bổ sung các điều kiện mua & bán trái phiếu loại này.