Diễn biến mới về chính sách bảo hiểm tiền gửi tại châu phi

Vài nét về hệ thống tài chính ngân hàng

Lục địa châu Phi có 54 quốc gia, đa dạng về kinh tế với sự hiện hữu nhiều khối liên kết nhưng lại có các hệ thống tài chính kém phát triển nhất thế giới. Hệ thống ngân hàng bao gồm ngân hàng trung ương (NHTW) và các tổ chức nhận tiền gửi. NHTW về lý thuyết hoàn toàn độc lập với chính phủ nhưng có sự phối hợp chặt chẽ với bộ tài chính, hỗ trợ chính phủ xây dựng và thực hiện chính sách kinh tế vĩ mô. Các tổ chức nhận tiền gửi được thành lập bởi các ngân hàng trong nước và chi nhánh ngân hàng nước ngoài. Mặc dù mức độ hội nhập của ngành ngân hàng với thế giới tương đối thấp, cơ hội cổ phần hóa vẫn đang diễn ra mạnh mẽ. Trong cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu vừa qua, trong khi phần lớn các nước chịu ảnh hưởng của những tác động tiêu cực, theo đánh giá của Ngân hàng phát triển châu Phi (AfDB), mức độ hội nhập tài chính thấp, thị trường và hệ thống tài chính kém phát triển đã đảm bảo rằng các nền kinh tế châu Phi không chịu ảnh hưởng nhiều. Mặc dù vậy, trong suốt giai đoạn dài trước khủng hoảng, nhiều nước châu Phi đã bắt đầu thực hiện chính sách cải cách tăng trưởng giống như cách làm của một số nước châu Á trong và sau giai đoạn khủng hoảng ngân hàng 1997-1998. Điều này thể hiện sự thận trọng của các nước châu Phi đối với những thách thức tiềm ẩn có thể ảnh hưởng đến tăng trưởng xuất phát từ hệ thống tài chính ngân hàng. Tuy nhiên, những thành quả cải cách đã giậm chân tại chỗ khi cuộc khủng hoảng đã làm suy giảm động lực tăng trưởng kinh tế, kèm theo là dòng vốn nước ngoài giảm mạnh.

Một số đặc điểm của hệ thống BHTG châu Phi

Xét ở bối cảnh lịch sử, điều kiện kinh tế xã hội và chính trị, hệ thống BHTG thông thường ra đời hoặc được củng cố trong giai đoạn khủng hoảng kinh tế tài chính gây bất ổn hệ thống và thị trường. Xu hướng này thể hiện rõ ở Mỹ, việc Quốc hội ban hành Luật BHTG và sự ra đời của Tổng công ty BHTG liên bang Mỹ (FDIC). Số nước trên thế giới thành lập hệ thống BHTG công khai cũng tăng mạnh từ 22 trong thập niên 1900 lên hơn 110 - phản ánh hệ thống BHTG đóng một vai trò quan trọng trong thúc đẩy ổn định tài chính và phục hồi hệ thống ngân hàng. Đối với châu Phi, tính đến hiện tại mới chỉ có 9 trên tổng số 54 quốc gia trong khu vực có hệ thống BHTG công khai, gồm Algeria và Kenya (thành lập tổ chức BHTG năm 1985), Nigeria (1988), Tanzania và Uganda (1994), Sudan và Morocco (1996), Zimbabwe (2003) và Lesotho (2013). Con số này khiêm tốn so với châu Mỹ, châu Âu và châu Á và chưa bằng 1/10 tổng số hơn 110 quốc gia có hệ thống BHTG công khai trên thế giới. Mặc dù hệ thống tài chính khu vực châu Phi đã thực hiện những bước đi cải cách trong khuôn khổ chương trình cải cách tăng trưởng kinh tế ngay sau cuộc khủng hoảng ngân hàng châu Á, việc giới thiệu hệ thống BHTG tại khu vực châu Phi diễn ra tương đối chậm. Sự ra đời của các tổ chức BHTG tại 9 nước nói trên ở châu Phi không nằm trong xu hướng chung của khu vực và chỉ mang tính chất riêng rẽ theo điều kiện, bối cảnh của từng nước. Đặc biệt chính sách BHTG được 9 nước này áp dụng không có thay đổi nào mới, từ vấn đề hạn mức, phí đến chuyển đổi mô hình, thành lập mới, cải cách hệ thống BHTG, kể cả trong giai đoạn nóng nhất của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, một phần do những nước này ít chịu tác động tiêu cực, phần khác do cam kết chính trị chưa đủ mạnh, liên kết tài chính còn yếu, hệ thống quản lý tài chính chưa theo kịp xu hướng thế giới.

Xét ở khía cạnh sự phát triển hệ thống tài chính kéo theo sự hình thành hệ thống BHTG, khu vực châu Phi cũng không nằm trong xu hướng này vì chỉ có ba nước là Algeria và Kenya (1985), Nigeria (1988) có tổ chức BHTG. Đến thập niên 1990 khi xu hướng tổ chức BHTG mới được thành lập nhiều hơn trên phạm vi toàn cầu, tỷ lệ này vẫn rất khiêm tốn chỉ với 16,93% ở các nước có thu nhập thấp (bao gồm các nước châu Phi), so với 60,71% ở nhóm nước có thu nhập trên trung bình và 75% đối với nhóm nước có thu nhập cao. Trong thập niên này, chỉ có thêm 4 nước có hệ thống BHTG là Tanzania, Uganda, Sudan và Morocco. Hai nước khác là Zimbabwe và Lesotho thành lập mới hệ thống BHTG trong hai thập niên đầu tiên của thiên nhiên kỷ mới trong xu hướng sự chuyển đổi kinh tế diễn ra nhiều hơn tại Châu Phi. Giai đoạn khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007-2010 chứng kiến nhiều nước ở châu Mỹ, châu Âu và một số nước châu Á thực hiện thay đổi chính sách (BHTG), bao gồm chuyển đổi từ mô hình chi trả đơn thuần sang mô hình chi trả với quyền hạn mở rộng hoặc mô hình giảm thiểu rủi ro, tăng hạn mức lên rất cao, trao thêm quyền hạn cho tổ chức BHTG, cải cách hệ thống BHTG… ; nhưng xu hướng này không diễn ra ở châu Phi.

Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) và Ngân hàng thế giới (WB) trong báo cáo gần đây nhận định, việc nhiều nước châu Phi chưa có tổ chức BHTG là một sự thiếu hụt lớn cho hệ thống tài chính – ngân hàng. Theo IMF và WB, mọi hệ thống tài chính ngân hàng đều cần sự tham gia và hỗ trợ của cơ chế BHTG. Như vậy có thể thấy, sự cần thiết và tầm quan trọng của cơ chế BHTG tại châu Phi là không thể phủ nhận. Trong khi đó, trong số 9 nước có hệ thống BHTG công khai, chỉ Zimbabwe, Algeria và Nigeria có tổ chức BHTG độc lập với NHTW, đó là Tổng công ty BHTG Zimbabwe (DPC), Tổng công ty BHTG Algeria (DICA) và Tổng công ty BHTG Nigeria (NDIC); còn lại 6 nước khác có tổ chức BHTG trực thuộc và chịu sự quản lý, kiểm tra và giám sát của NHTW như: Quỹ bảo vệ tiền gửi Kenya (DPFB), Quỹ bảo đảm tiền gửi Morocco (FCGD), Cơ quan BHTG Tanzania (DIB), Cơ quan BHTG Uganda (DIS), Quỹ An toàn tiền gửi ngân hàng tại Sudan (BDSF) và Cơ quan BHTG Lesotho (DIS). Theo Nguyên tắc 5 - Quản trị của tài liệu “Bộ nguyên tắc cơ bản phát triển hệ thống BHTG hiệu quả” được Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng (BCBS) và Hiệp hội BHTG quốc tế (IADI) xây dựng và hoàn thiện năm 2010, tổ chức BHTG phải “có thể sử dụng quyền hạn và các công cụ được giao mà không bị ảnh hưởng quá mức từ các đơn vị bên ngoài, gồm các tổ chức chính trị, ngành tài chính hay các thành viên khác trong mạng an toàn tài chính”.

Xu hướng mới trong lĩnh vực BHTG châu Phi hiện nay

Điều chỉnh tăng hạn mức BHTG

Kenya đang xem xét điều chỉnh tăng hạn mức chi trả tiền gửi trong khi hai nước là Nigeria và Zimbabwe đã thực hiện xong việc tăng hạn mức. NHTW Kenya (CBK) cho biết nước này đang xem xét tăng hạn mức chi trả BHTG. Nếu đề xuất này được thông qua, đây là lần đầu tiên trong gần ba thập kỷ qua kể từ khi Quỹ bảo vệ tiền gửi Kenya (DPFB) được thành lập năm 1985, Kenya nâng hạn mức BHTG. Động thái trên nằm trong khuôn khổ kế hoạch thành lập Tổng công ty BHTG tiền gửi Kenya và nhằm mục đích khuyến khích tiền gửi tiết kiệm. Theo quy định mới này, các ngân hàng định kỳ sẽ phải đóng cho Tổng công ty BHTG tiền gửi Kenya một khoản phí nhất định tùy thuộc vào mức độ rủi ro của từng ngân hàng khi tham gia BHTG. Cụ thể CBK sẽ xem xét điều chỉnh tăng hạn mức BHTG từ 100.000 KES (tương đương 1.167 USD) lên đến một mức nhất định được các bên liên quan trong lĩnh vực ngân hàng đồng thuận chấp nhận. CBK cũng cho biết, hạn mức BHTG sẽ được xem xét điều chỉnh theo định kỳ nhằm đảm bảo đáp ứng các mục tiêu chính sách công. Trong khi đó, Tổng công ty BHTG Nigeria (NDIC) vừa tăng hạn mức bảo hiểm từ 200.000 NGN (tương đương với 1.270 USD) lên 500.000 NGN (tương đương với 3.170 USD) đối với các ngân hàng nhận tiền gửi và từ 100.000 NGN (tương đương với 634 USD) lên 200.000 NGN (tương đương với 1.270 USD) cho các tổ chức tài chính vi mô.

Trước đó, trong tháng 1/2013, Tổng công ty BHTG Zimbabwe (DPC) đã thực hiện chính sách tăng hạn mức chi trả tiền bảo hiểm từ 150 USD lên mức 500 USD với sự hỗ trợ vốn được chính phủ nước này cam kết đảm bảo. Giám đốc điều hành DPC cho biết, việc điều chỉnh tăng hạn mức BHTG sẽ góp phần nâng cao niềm tin công chúng vào hệ thống ngân hàng trong bối cảnh hoạt động ngân hàng đang phát triển nhanh và mạnh hơn, cùng với đó là những rủi ro đối với người gửi tiền và hệ thống tài chính. DPC khẳng định việc tăng hạn mức là thông điệp gửi công chúng rằng tiền gửi của họ ở các ngân hàng sẽ an toàn khi DPC áp dụng các biện pháp nhằm đảm bảo không có người gửi tiền nào bị mất tiền trong trường hợp ngân hàng đổ vỡ. Với nguồn lực tài chính hiện nay, DPC hoàn toàn có thể giữ vững ổn định thị trường và đang xem xét mở rộng hoạt động của mình thông qua việc thành lập các chi nhánh trên toàn quốc.

Chuyển đổi mô hình quản trị BHTG và cải cách chính sách

Đối với Kenya, ngoài việc thực hiện tăng hạn mức, Quỹ bảo vệ tiền gửi Kenya (DPFB) đang hướng đến việc xây dựng hệ thống BHTG theo mô hình giảm thiểu rủi ro. Hiện tại ở Kenya, quy định mới liên quan đến hạn mức cũng nêu rõ, các ngân hàng định kỳ sẽ phải đóng cho Tổng công ty BHTG tiền gửi Kenya một khoản phí nhất định tùy thuộc vào mức độ rủi ro của từng ngân hàng khi tham gia BHTG. Đây là bước đi đầu tiên để xây dựng hệ thống BHTG theo mức độ rủi ro theo xu hướng chung của hoạt động BHTG quốc tế. Ngoài ra, Kenya đang lên kế hoạch củng cố và tăng cường năng lực tài chính hỗ trợ quá trình thanh lý tổ chức tài chính. Hiện DPFB có khả năng bảo vệ được 94% trong tổng số 16 triệu người gửi tiền tại nước này - một tỷ lệ tương đối cao so với trung bình của khu vực. Tuy nhiên, các ngân hàng Kenya được khuyến khích nâng cao nhận thức cho người gửi tiền với thông điệp tiền gửi của họ đều được bảo hiểm. Do vậy cần sự phối hợp chặt chẽ giữa DPFB với các tổ chức tham gia BHTG. Đặc biệt, DPFB đang xúc tiến kế hoạch hoạt động độc lập – tách khỏi NHTW Kenya (CBK) vào cuối năm 2013. Hiện CBK đang phối hợp với các bên liên quan trong lĩnh vực tài chính rà soát các quy định, trong đó có dự thảo Luật BHTG 2012. Theo dự thảo luật, Quỹ bảo vệ tiền gửi DPFB được đề xuất chuyển đổi mô hình thành Tổng công ty BHTG Kenya và hoạt động theo Luật này với nhiệm vụ, quyền hạn mở rộng hơn, cho phép giải quyết nhiều vấn đề hơn trong ngành ngân hàng. Thống đốc CBK cũng nhấn mạnh kế hoạch thành lập Quỹ mục tiêu để có nguồn vốn bổ sung hỗ trợ nhu cầu thanh khoản khẩn cấp nhằm đảm bảo chi trả cho người gửi tiền khi cần thiết. Mục tiêu của Kenya là chuyển đổi từ mô hình BHTG chuyên chi trả sang mô hình BHTG có khả năng giải quyết ngân hàng gặp vấn đề và đáp ứng tốt hơn trong việc đối phó các rủi ro cũng như các mối đe dọa đối với hệ thống tài chính.

Tại Nigeria, các cơ quan chức năng nước này đang rà soát Luật thành lập Tổng công ty BHTG Nigeria (NDIC) nhằm tăng cường quyền hạn của NDIC trong nỗ lực đối phó với đổ vỡ ngân hàng có thể xảy ra trong tương lai. Hiện đã có Dự thảo sửa đổi Luật thành lập NDIC với những qui định mới cho phép tăng cường hiệu quả hoạt động của NDIC. Một trong những sửa đổi quan trọng là trao thẩm quyền cho NDIC kiểm tra các tổ chức trực thuộc ngân hàng và trao cho NDIC quyền áp dụng chế tài để xử lý sai phạm của các ngân hàng. NDIC còn được trao trách nhiệm chi trả số tiền bảo hiểm cho người gửi tiền trước khi giấy phép hoạt động của tổ chức bị thu hồi nhằm ngăn chặn tình trạng hoảng loạn của người gửi tiền. Ngoài ra, Dự thảo luật cũng qui định việc bảo vệ các tài sản thuộc về NDIC đối với các chủ nợ khác khi có phán quyết về việc đóng cửa tổ chức tài chính. Trước đó, NDIC đã được trao một số thẩm quyền bao gồm chi trả tiền gửi, giám sát ngân hàng, hỗ trợ tài chính, xử lý ngân hàng đổ vỡ và được tham gia xây dựng và thực hiện các chính sách về ngân hàng với các cơ quan quản lý tiền tệ khác. Theo báo cáo của NDIC, một số tiền tương đương với 12,6 triệu USD đã được tổ chức này chi trả cho 71.000 người gửi tiền thuộc 103 tổ chức tài chính vi mô Nigeria đóng cửa vào năm 2010. Đồng thời, NDIC đã chi trả một số tiền tương đương với 20,9 triệu USD cho các khoản tiền gửi được bảo hiểm ở 35 ngân hàng bị giải thể từ năm 2004.

Thiết lập liên kết khu vực

Các ngân hàng trung ương thuộc cộng đồng các nước Đông Phi (EAC) đang lên kế hoạch xây dựng hệ thống BHTG gửi hiệu quả vào năm 2015 với mục đích đảm bảo người gửi tiền tại tất cả các tổ chức tài chính trong khu vực đều được bảo hiểm trong trường hợp xảy ra đổ vỡ ngân hàng. Nếu đề xuất này được xúc tiến, đây sẽ là sự liên kết đầu tiên về mặt chính sách trong lĩnh vực BHTG tại khu vực châu Phi và lục địa này hoàn toàn có thể hy vọng tiến tới việc thành lập một hiệp hội riêng cho mình giống như châu Âu cũng như hướng đến việc thành lập một liên minh tiền tệ EAC. Cộng đồng các nước Đông Phi bao gồm Burundi, Kenya, Rwanda, Tanzania và Uganda. Đề xuất này dựa trên căn cứ lĩnh vực tài chính khu vực Đông Phi đang chứng kiến sự tăng trưởng lớn. Điều đặc biệt là kế hoạch trên ngoài việc xuất phát từ yêu cầu thực tiễn và điều kiện kinh tế tài chính ngân hàng trong giai đoạn hiện nay, còn thể hiện tư duy cải cách của một cơ quan có vai trò quan trọng trong hệ thống tài chính là ngân hàng trung ương. Theo Thống đốc NHTW Kenya, động thái này là rất cần thiết, đặc biệt khi nhiều quốc gia tại khu vực có nguy cơ phải đối mặt với nhiều rủi ro và bất ổn tài chính.

Trong khuôn khổ Hội thảo khu vực EAC đánh giá sự tuân thủ các nguyên  tắc cơ bản phát triển hệ thống BHTG hiệu quả được tổ chức tại Nairobi, Kenya, Thống đốc NHTW các nước EAC đã khẳng định sẽ xây dựng hệ thống BHTG theo nguyên tắc và xu hướng chung, đảm bảo cơ chế BHTG được đề xuất phù hợp với các tiêu chuẩn và thông lệ quốc tế, tăng cường cơ chế bảo vệ người gửi tiền. Trước mắt, vấn đề ưu tiên cần tập trung là việc nhất thể hóa các quy định pháp lý. Trên thực tế, NHTW các nước EAC đã bắt đầu xúc tiến quá trình nhất thể hóa các quy định pháp lý và giám sát cũng như các thông lệ chung nhằm thúc đẩy sự ổn định và lành mạnh của hệ thống tài chính trong khối, đảm bảo kế hoạch mở rộng cơ chế BHTG sẽ được thực hiện với kết quả tốt nhất.

Một số nhận xét

Hiện nay, thế giới có hơn 110 nước có tổ chức BHTG tại hầu khắp các châu lục. Châu Phi chưa có nhiều hệ thống BHTG công khai. Tính đến thời điểm hiện nay, chỉ có 9 trên tổng số 54 nước có tổ chức BHTG; trong khi cả IMF và WB đều nhận định, BHTG là thước đo sự ổn định tài chính tại khu vực châu Phi. Nhận thấy BHTG đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ người gửi tiền, nâng cao niềm tin công chúng vào hệ thống ngân hàng, tạo sự ổn định trong lĩnh vực tài chính và góp phần thúc đẩy kinh tế phát triển, các nước châu Phi chưa có hệ thống BHTG đang lên kế hoạch thành lập mới hoặc những nước đã có hệ thống BHTG đang thực hiện những động thái mới trong chính sách BHTG mặc dù chưa thể mang tính đại diện cho một xu hướng chung, nhưng ít nhất cũng phản ánh được cam kết chính trị của các cơ quan liên quan, thể hiện cam kết quốc gia đối với những vấn đề nhạy cảm của nền kinh tế, trong đó có hệ thống tài chính - ngân hàng thông qua sự phối hợp giữa các bên liên quan.

Những thay đổi trong chính sách BHTG châu Phi, trong đó việc tăng hạn mức được vận dụng như một biện pháp không phải bỏ nhiều chi phí nhưng là công cụ quan trọng để duy trì niềm tin đối với người gửi tiền. Việc chuyển đổi mô hình hay thay đổi chính sách, tăng cường quyền hạn của tổ chức BHTG là nhằm xây dựng hệ thống BHTG hiệu quả theo thông lệ và tiêu chuẩn quốc tế. Mặc dù châu Phi có số lượng tổ chức BHTG công khai chưa nhiều nhưng họ đều hướng đến việc xây dựng hệ thống BHTG hiệu quả theo mô hình giảm thiểu rủi ro và tính đến xu hướng chung của thế giới, trong đó các quốc gia áp dụng hệ thống tính phí BHTG khác biệt dựa trên mức độ rủi ro nhằm đảm bảo công bằng giữa các tổ chức tham gia BHTG, tạo động lực tăng cường quản trị rủi ro của các tổ chức tham gia BHTG đồng thời đẩy nhanh tốc độ tích lũy quỹ BHTG.

Về vấn đề liên kết tài chính, nhiều nước châu Phi coi đây là điều kiện tốt để hội nhập. Liên kết tài chính gia tăng thể hiện cam kết giải quyết các vấn đề xuyên biên giới trong khu vực châu lục. Cụ thể, việc cộng đồng các nước Đông Phi (EAC) đang lên kế hoạch xây dựng hệ thống BHTG gửi hiệu quả vào năm 2015 là một xu hướng tích cực. Đặc biệt, các nước đang nhận thức rõ khi hội nhập mạnh mẽ, rủi ro sẽ gia tăng và việc liên kết khu vực để quản lý tốt dẫn đến giảm thiểu rủi ro cho ngành ngân hàng là rất cần thiết. Điều này đối với các nước ở châu Phi là rất quan trọng.

Như vậy, những diễn biến mới trong chính sách BHTG tại châu Phi phản ánh một bước đi tích cực hướng đến xây dựng một hệ thống BHTG hiệu quả, nó càng có ý nghĩa hơn đối với châu Phi khi 6/9 tổ chức đã có tổ chức BHTG công khai vẫn trực thuộc sự quản lý của NHTW. Việc tổ chức BHTG tách khỏi NHTW dù đang trong kế hoạch của một số tổ chức, hoặc đã được xúc tiến một phần với sự phối hợp chặt chẽ giữa BHTG và NHTW được các nước châu Phi áp dụng gần đây là xu hướng tất yếu. Đây là một trong số những nguyên tắc cốt lõi phát triển hệ thống BHTG hiệu quả được Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng (BCBS) và Hiệp hội Bảo hiểm tiền gửi quốc tế (IADI) đưa ra. Theo đó, hiện nay, trên thế giới có hơn 110 quốc gia có hệ thống BHTG và hầu hết đều là một tổ chức độc lập và không trực thuộc ngân hàng Trung ương.


Tài liệu tham khảo:
- www.centralbank.go.ke
- www.ndic-ng.com
- www.dpcorp.co.zw
- www.iadi.org
- Report “The deposit insurance system in the world”, The World Bank and Maryland University
- IADI and IMF, 2010, Report “Updates on unwinding temporary deposit insurance arrangements” submitted to Financial Stability Board – FSB
- FSB, 2012, Peer Review Report