Kinh nghiệm phát triển hệ thống BHTG tại Hungary

TỔNG QUAN HỆ THỐNG BHTG TẠI HUNGARY

Lịch sử hình thành & phát triển

Trước năm 1993, hệ thống BHTG tại Hungary tồn tại dưới dạng bảo đảm ngầm. Tiền gửi được Nhà nước bảo hiểm không giới hạn. Kể từ năm 1993, việc chuyển sang nền kinh tế thị trường tại Hungary đặt cơ sở cho sự ra đời hệ thống BHTG công khai được vận hành bởi Quỹ BHTG quốc gia (National Deposit Insurance Fund - NDIF). Theo đó, Hungary thực hiện chính sách BHTG với hai điểm khác biệt: tiền gửi tại ngân hàng sau năm 1993 sẽ do NDIF bảo hiểm; tiền gửi ở ngân hàng trước năm 1993 vẫn được bảo đảm bởi nhà nước. Có hai sự kiện lớn là sự ra đời hệ thống BHTG công khai năm 1993 và cơ chế đổi mới chính sách BHTG khởi xướng từ năm 2002 theo hướng tăng hạn mức và phù hợp với sự phát triển chính sách BHTG chung của khu vực.

Mục tiêu, cơ cấu tổ chức, phương thức vận hành

Mục tiêu chính sách công của hệ thống BHTG tại Hungary là bảo vệ người gửi tiền và đảm bảo ổn định tài chính thông qua việc duy trì niềm tin công chúng gửi tiền vào hệ thống ngân hàng. NDIF thực hiện các nhiệm vụ cơ bản được ghi trong Luật BHTG năm 1993, gồm: i) Duy trì niềm tin người gửi tiền vào hệ thống ngân hàng; ii) Bảo hiểm tiền gửi của người gửi tiền; iii) Giảm thiểu các tác động tiêu cực do đổ vỡ của tổ chức tín dụng; và iv) Chi trả tiền gửi được bảo hiểm.

Khi một tổ chức tín dụng bị mất khả năng thanh toán và tiền gửi rơi vào trạng thái đóng băng, NDIF sẽ chi trả bồi thường cho các khách hàng theo luật định. Ba điểm chính trong chức năng quyền hạn của NDIF gồm: a) trong trường hợp tổ chức tín dụng bị mất khả năng thanh toán, NDIF chi trả bảo hiểm trong thời hạn hai mươi ngày làm việc; b) hạn mức BHTG tối đa hiện nay được pháp luật quy định lên đến 100.000 Euro (28.000.000 forints - HUF). Việc chi trả được quy đổi ra HUF; và c) NDIF bảo hiểm cho từng tổ chức tín dụng (Nếu một khách hàng gửi tiền ở nhiều ngân hàng, họ sẽ được bảo hiểm tại mỗi ngân hàng theo hạn mức quy định).

NDIF được điều hành bởi Hội đồng quản trị độc lập gồm đại diện của nhiều ngành thuộc lĩnh vực tài chính. Theo Mục 110 (1) của Luật các tổ chức tín dụng và công ty tài chính, Hội đồng quản trị NDIF gồm Phó thống đốc NHTW Hungary, Bộ trưởng Bộ Tài chính, Chủ tịch Cơ quan giám sát tài chính quốc gia (những vị trí mặc định); hai thành viên được chỉ định đại diện cho các tổ chức tín dụng; và Tổng giám đốc NDIF. Tại Hungary, các tổ chức liên quan đến việc xây dựng và sửa đổi chính sách trong hệ thống BHTG đều là ủy viên Hội đồng quản trị. NDIF chịu sự kiểm toán của cơ quan Kiểm toán nhà nước, có trách nhiệm báo cáo trực tiếp lên Quốc hội. NDIF có chức năng nhiệm vụ với quyền hạn cần thiết để thực thi chính sách BHTG và phối hợp với các cơ quan giám sát tài chính để đảm bảo ổn định hệ thống. Mức phí BHTG cũng do Hội đồng quản trị NDIF quy định và điều chỉnh hàng năm.

KINH NGHIỆM PHÁT TRIỂN HỆ THỐNG BHTG TẠI HUNGARY

Hành lang pháp lý cho hoạt động của NDIF

Quỹ BHTG quốc gia Hungary (NDIF) được thành lập ngày 31 tháng Ba 1993 thông qua việc ban hành Luật XXIV (còn gọi là Luật BHTG hay Luật NDIF). Đây là cơ sở pháp lý cơ bản để hình thành hệ thống BHTG mới, công khai thay thế cho hệ thống BHTG theo hình thức bảo đảm toàn bộ có từ trước năm 1993. Luật NDIF đánh dấu sự chấm dứt hình thức bảo đảm toàn bộ tồn tại trong 40 năm một cách chính thức mà Nhà nước đóng vai trò quan trọng trong bảo đảm (ngầm) không giới hạn về số lượng cho tiền gửi nhưng phạm vi bảo hiểm giới hạn ở tiền gửi hộ gia đình.

Có 2 lý do cần thiết xây dựng hệ thống BHTG công khai: trong bối cảnh nền kinh tế thị trường Hungary được khởi xướng vào đầu thập niên 1990 với việc nhiều doanh nghiệp nhỏ ra đời, tài sản tiền gửi của những đối tượng này đã được pháp luật bảo vệ kể từ sau ngày 31/3/1993; sự ra đời hệ thống BHTG mới là giải pháp chính sách phù hợp cho nền kinh tế trong điều kiện doanh nghiệp nhỏ phải chịu nhiều ảnh hưởng từ sự đổ vỡ hàng loạt ngân hàng quy mô vừa vốn xảy ra từ năm 1992. Luật NDIF sau đó được hợp nhất với Luật các tổ chức tín dụng và công ty tài chính 1996 có nội dung quy định về lĩnh vực BHTG nằm ở phần riêng “Bảo hiểm tiền gửi và Bảo vệ các tổ chức”. Việc đánh giá, xem xét và sửa đổi các nội dung về BHTG được thực hiện định kỳ và phù hợp với đánh giá và sửa đổi nội dung của Luật các tổ chức tín dụng và công ty tài chính.

Vị trí của NDIF trong giám sát và ổn định hệ thống tài chính – ngân hàng

Tại Hungary, mạng an toàn tài chính gồm NHTW (NBH), Cơ quan giám sát tài chính (HFSA) và NDIF. Trong đó, NDIF là tổ chức do Chính phủ thành lập có vai trò kiểm tra, đánh giá hoạt động của tổ chức tham gia BHTG; có quyền yêu cầu và trao đổi thông tin với các thành viên trong mạng an toàn tài chính. NDIF có quyền kiểm tra, đánh giá hoạt động của những tổ chức tham gia BHTG theo sự phê chuẩn của Hội đồng quản trị và phù hợp với Mục 124 Luật các tổ chức tín dụng và công ty tài chính. Hoạt động kiểm tra, đánh giá tại chỗ gồm ba phần chính: (1) chấp hành đóng phí BHTG đầy đủ; (2) chất lượng lưu trữ thông tin tiền gửi tại tổ chức thành viên; và (3) chấp hành quy định về công bố thông tin liên quan đến BHTG cho công chúng. Các tổ chức thành viên cũng phải cung cấp thông tin cho NDIF về các yếu tố rủi ro đặc biệt của tiền gửi.

Luật pháp Hungary quy định trong trường hợp nhận thấy cần phải ngăn không cho tiền gửi bị đóng băng tại một tổ chức thành viên, NDIF có quyền yêu cầu kiểm toán sổ sách, tài khoản, hồ sơ lưu trữ của tổ chức tín dụng đó sau khi đã đề xuất và được HFSA đồng ý. NDIF cũng được phép yêu cầu tổ chức thành viên cung cấp thông tin và số liệu chưa từng được cung cấp cho NBH hay HFSA nhưng cần thiết cho việc kiểm tra của NDIF. Khi được yêu cầu, HFSA và NBH phải cung cấp thông tin cho NDIF trong trường hợp một tổ chức thành viên không thực hiện các hoạt động kinh doanh theo thông lệ an toàn. Tại Hungary, đối tác chiến lược trong mạng an toàn tài chính của NDIF là HFSA. NDIF và HFSA có nhiều hợp tác chính thức bằng nhiều thỏa thuận ký giữa hai tổ chức và những thỏa thuận này được sửa đổi hàng năm. Một trong những thỏa thuận quan trọng là từ 2011, NDIF sẽ được HFSA cung cấp dữ liệu bảng cân đối kế toán định kỳ liên quan đến các tổ chức thành viên. Ngược lại, HFSA sẽ chia sẻ kinh nghiệm trực tiếp cho NDIF về các nội dung có ảnh hưởng đến NDIF như nguồn cung số liệu, dữ liệu. NDIF và HSFA cũng hợp tác chặt chẽ trong công tác chuẩn bị các hoạt động trong khuôn khổ chiến lược quản lý khủng hoảng và các vấn đề xuyên biên giới.

Luật các tổ chức tín dụng và công ty tài chính xác định mức độ tham gia của NDIF vào việc giải quyết vấn đề phát sinh tại một tổ chức tín dụng. Cụ thể, NDIF có trách nhiệm phải thực thi các biện pháp phòng ngừa thông qua việc phối hợp với các biện pháp đặc biệt do HFSA áp dụng đối với các tổ chức tín dụng có vấn đề nhằm tránh tình trạng đóng băng tiền gửi. Trường hợp cần đến nguồn lực tài chính để chi trả bồi thường, NDIF có quyền yêu cầu các tổ chức tham gia BHTG nộp một khoản phí đặc biệt hoặc yêu cầu sự bảo đảm tài chính từ phía Chính phủ.

Phương thức xử lý theo nguyên tắc chi phí thấp nhất

Luật các tổ chức tín dụng và công ty tài chính có điều khoản áp dụng cho NDIF, trong đó giữ nguyên yêu cầu được ghi trong Luật BHTG 1993. Mục (2) Điều 104 ghi: “Để tránh đóng băng tiền gửi, NDIF lựa chọn phương thức xử lý giúp giảm thiệt hại ít nhất về dài hạn cho khách hàng gửi tiền, tổ chức tín dụng cũng như ngân sách nhà nước.” Trong xử lý đổ vỡ, nguyên tắc chi phí thấp nhất được cân nhắc áp dụng nhưng quyền lợi của người gửi tiền và tổ chức tín dụng được đảm bảo trên cơ sở giảm thiểu thiệt hại gây ra. Trong khủng hoảng ngân hàng, mối quan hệ của NDIF với các bên thiệt hại tiềm năng được xác định như sau: NDIF có trách nhiệm pháp lý để chi trả bảo hiểm tiền gửi; Áp dụng nguyên tắc chi phí thấp nhất (đồng nghĩa với việc có thể chi trả một phần hoặc toàn bộ cho đối tượng không được ưu tiên như người gửi tiền không được bảo hiểm và các chủ nợ khác); và NDIF không thể cam kết mở rộng chi trả cho các chủ sở hữu ngân hàng. Đây là cơ sở để xác định mục đích chính của phương thức xử lý theo nguyên tắc chi phí thấp nhất nhằm xây dựng kịch bản giả định, trong đó khẳng định không thể có hai vụ đổ vỡ giống nhau và kinh nghiệm của vụ này phải được rút ra cho các tình huống xử lý ở những vụ sau.

Các phương án lựa chọn quyết định được NDIF tuân thủ lô gíc khi phối hợp giải quyết xử lý đổ vỡ với cơ quan có thẩm quyền (Điều 104 Luật các tổ chức tín dụng và công ty tài chính quy định“các phương thức được áp dụng trong xử lý được nêu trong Luật hoặc những phương thức bổ sung phải có khả năng hiện thực hóa hiệu quả mục đích mà hoạt động giám sát đặt ra hoặc nên áp dụng phương thức giảm thiểu chi phí”). Yêu cầu của nguyên tắc chi phí tối thiểu không những được đáp ứng ở phương thức xử lý đã chọn mà còn phù hợp với khuyến nghị về chi phí phát sinh dài hạn do tiền gửi bị đóng băng. NDIF cân nhắc lợi ích, thiệt hại giữa các phương án, giữa việc “đóng cửa tức thì” hay “quản lý rủi ro và phòng ngừa”

Cải cách khung pháp lý chi trả BHTG

Ngân hàng Jógazda là trường hợp đầu tiên được NDIF chi trả theo cơ chế “20 ngày làm việc”. Tổng số tiền chi trả vụ Jógazda là 9,1 tỷ HUF (35 triệu euro), tổng số người gửi tiền được chi trả là 5329. Số tài khoản của Jógazda chiếm thị phần cao; tổng số dư tiền gửi được bảo hiểm chiếm 1/10 tổng tài sản của NDIF và gần bằng tổng số phí BHTG thu được trung bình 4 năm của toàn ngành ngân hàng. NDIF đã hoàn tất chi trả theo chính sách mới dù có những khó khăn về hệ thống CNTT mà trên thực tế cần nhiều hơn 20 ngày làm việc. Để giải quyết hạn chế của hệ thống CNTT, NDIF lựa chọn giải pháp kiểm toán tại chỗ tổ chức tín dụng nhằm phát hiện những bất thường trong hồ sơ đăng ký chi trả tiền gửi và loại bỏ những yếu tố rủi ro trước khi tổ chức tín dụng bị đóng cửa (làm chậm quá trình chi trả và tăng rủi ro cho cam kết chính sách về chi trả).

Đây là lý do tại sao tính xác thực của việc chi trả nhanh sẽ chịu tác động lớn, và hoạt động BHTG sẽ khó hoàn thành vai trò ưu tiên của nó trong việc củng cố niềm tin và ổn định tài chính. Hoạt động giao tiếp tích cực với công chúng của NDIF cùng sự phối hợp của HFSA và NBH đã rất hữu ích. Khảo sát mức độ hài lòng của người gửi tiền được thực hiện bởi NDIF năm 2011 cho thấy hạn mức 100.000 euro và thời gian chi trả 20 ngày đã được công chúng rất ủng hộ. Với hạn mức này, gần như toàn bộ người gửi tiền đã được bảo hiểm. Số liệu NDIF công bố cho thấy, tiền gửi của 9.835.004 người trên tổng số 9.874.221 người gửi tiền năm 2011 không vượt quá hạn mức 100.000 Euro. Trong tổng số dư tiền gửi 12.204 tỷ HUF năm 2011, tỷ lệ số dư tiền gửi được bảo hiểm đạt gần 70% (8.495 tỷ HUF). Niềm tin của người gửi tiền được củng cố mạnh mẽ.

MỘT SỐ VẤN ĐỀ ĐẶT RA TRONG XÂY DỰNG HỆ THỐNG BHTG

Theo cố vấn của World Bank tại Hungary, ông Djurdjica Ognjenovic: “NDIF là tổ chức BHTG có kinh nghiệm về chi trả tiền gửi và quản lý khủng hoảng ngân hàng thông qua các giải pháp với công cụ riêng được pháp luật quy định”. Mặc dù hệ thống BHTG Hungary được thiết kế, vận hành theo mô hình “chi trả” nhưng đây là mô hình hữu ích để nhiều nước trên đường hướng tới xây dựng hệ thống BHTG hiệu quả. NDIF nằm trong số ít các tổ chức BHTG có kinh nghiệm thực tiễn trong  việc rút ngắn thời gian chi trả, nổi bật là cơ chế chi trả trong 20 ngày làm việc. Đây là nhân tố giúp củng cố niềm tin công chúng, góp phần bảo đảm ổn định tài chính. Khi phát triển hệ thống BHTG hiệu quả, quan trọng là  sở pháp lý đầy đủ. Cơ chế phối hợp, thống nhất trong giám sát, kiểm tra trong mạng an toàn tài chính (phân định đối tượng thuộc quyền giám sát trực tiếp của từng bên nhằm loại bỏ chồng chéo) theo hướng phù hợp thông lệ quốc tế và điều kiện của mỗi nước cũng rất quan trọng. Niềm tin của người gửi tiền chỉ có thể được củng cố thông qua chính sự hài lòng của họ đối với các dịch vụ tài chính.