Trang Chủ
Phát triển nguồn vốn và tham gia cơ cấu lại TCTD là hai khái niệm khác nhau có mối quan hệ chặt chẽ ở góc độ vai trò của tổ chức BHTG đối với sự an toàn của hoạt động ngân hàng. Phát triển vốn để tăng cường năng lực tài chính giúp đảm bảo việc tổ chức BHTG có thể tham gia cơ cấu lại; và tham gia cơ cấu lại giúp tổ chức BHTG cải thiện năng lực quản lý tài chính, dự báo, đánh giá cũng như tích lũy kinh nghiệm thực tiễn trong phân bổ hợp lý nguồn lực và xây dựng kế hoạch sử dụng vốn hiệu quả.
Nguồn lực, tiềm lực tài chính của BHTGVN
Dự thảo “Chiến lược phát triển BHTG đến năm 2025, định hướng đến năm 2030” đang được Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đặt mục tiêu chung là nâng cao năng lực tài chính của tổ chức BHTG thông qua 04 mục tiêu cụ thể: (i) tăng vốn điều lệ lên 10.000 tỷ đồng năm 2025 từ nguồn tự tích lũy; (ii) đa dạng hóa hình thức, danh mục đầu tư; (iii) đảm bảo nguồn thu từ phí BHTG; và (iv) xây dựng cơ chế tiếp cận vốn hỗ trợ khi tạm thời không đủ vốn cho chi trả.
Chưa bàn đến tính khả thi của cơ chế tiếp cận vốn hỗ trợ, việc đa dạng hóa hình thức và danh mục đầu tư có thể hỗ trợ cho kế hoạch tăng vốn điều lệ; trong khi việc đảm bảo nguồn thu từ phí (cùng thu gốc, lãi đến hạn được quay vòng để tái đầu tư) là cơ sở quan trọng để có sẵn nguồn đầu vào cho đầu tư.
Trong hơn 20 năm qua, BHTGVN đã nỗ lực sử dụng hiệu quả đồng vốn với phương châm không để lãng phí tiền nhàn rỗi. Tăng trưởng vốn hàng năm ở mức 25-27%. Trung bình sau mỗi 5 năm, nguồn vốn BHTGVN tăng khoảng hơn hai lần. Hoạt động đầu tư được thực hiện đúng pháp luật, đảm bảo mục tiêu bảo toàn, phát triển vốn trên cơ sở các quyết định đầu tư hợp lý ở từng thời kỳ theo hướng hài hòa đầu tư – thanh khoản – lợi nhuận. Ở giai đoạn 1999-2012, trên 95% số tiền đầu tư tập trung vào tiền gửi có kỳ hạn tại NHTM do lãi suất cao, đem lại hơn 99% doanh thu; ở giai đoạn 2013 đến nay khi Luật BHTG có hiệu lực, danh mục đầu tư thay đổi căn bản theo hướng 99% số tiền đầu tư được mua trái phiếu Chính phủ (TPCP) và cho hơn 99% doanh thu nhờ lãi suất cao hơn hai hình thức mua tín phiếu và gửi tiền NHNN. Hoạt động đầu tư không phát sinh nợ quá hạn; khoản gốc, lãi đến hạn được thanh toán đầy đủ, góp phần đảm bảo thu lãi ổn định để kịp thời bổ sung vốn nhàn rỗi cho tái đầu tư. Đến ngày 30/9/2021, tổng số tiền đầu tư lũy kế là hơn 77 nghìn tỷ đồng nhờ số tiền đầu tư hằng năm tăng ổn định với tốc độ trung bình 28%. Thông qua đầu tư, BHTGVN bổ sung kịp thời cho Quỹ dự phòng nghiệp vụ (đến 30/9/2021 là hơn 73 nghìn tỷ đồng), giúp đảm bảo nguồn lực để chi trả BHTG và có thể “tham gia cơ cấu lại hệ thống các TCTD”.
Tuy nhiên, khả năng sinh lời đồng vốn đầu tư (chỉ tiêu xác định một đồng đầu tư sẽ tạo ra tương ứng bao nhiêu đồng thu nhập) - được tính bằng lãi dự thu chia cho tổng nguồn vốn đầu tư - đang có xu hướng giảm dần.
Thực tiễn pháp lý về tham gia cơ cấu lại; cơ hội và thách thức cho BHTGVN
Từ văn bản cấp Nghị định và Luật BHTG…
Giai đoạn 1999-2012, văn bản pháp lý cao nhất điều chỉnh hoạt động BHTG là Nghị định 89/1999/NĐ-CP và Nghị định 109/2005/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung Nghị định 89 của Chính phủ. BHTGVN đã triển khai đầy đủ hoạt động nghiệp vụ, trong đó có hỗ trợ tài chính tổ chức giam gia BHTG; theo dõi, đôn đốc hội đồng thanh lý tại TCTD bị giải thể để thu hồi vốn. Giai đoạn 2013 đến nay, hoạt động BHTG lần đầu tiên được điều chỉnh bởi một luật chuyên ngành (Luật BHTG). Sự khác biệt cơ bản giữa hai giai đoạn là chức năng hỗ trợ tài chính đối với tổ chức tham gia BHTG được thay bằng tham gia kiểm soát đặc biệt (KSĐB) các TCTD, bảo đảm yêu cầu của hoạt động ngân hàng trong tình hình mới, cụ thể khoản 13 Điều 13 Luật BHTG quy định: BHTGVN “tham gia vào quá trình KSĐB theo quy định của NHNN; tham gia quản lý, thanh lý tài sản của tổ chức tham gia BHTG”. Trên thực tế, ở giai đoạn này BHTGVN chưa phải chi trả cho người gửi tiền của ngân hàng vì chưa có ngân hàng nào phá sản.
... đến Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật các TCTD
Luật số 17/2017/QH14 (ban hành ngày 20/11/2017, hiệu lực ngày 15/01/2018) sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật các TCTD số 47/2010/QH12 quy định “NHNN quyết định việc BHTGVN mua trái phiếu dài hạn của TCTD hỗ trợ” (điểm c khoản 3 Điều 146). Trước đó, Đề án cơ cấu lại hệ thống các TCTD gắn với xử lý nợ xấu 2016-2020 (ban hành theo Quyết định số 1058/QĐ-TTg ngày 19/7/2017) nhấn mạnh sự cần thiết phải sửa đổi, bổ sung Luật số 47 nhằm khắc phục bất cập và tạo cơ sở pháp lý thực hiện cơ cấu lại trong giai đoạn mới, theo đó yêu cầu: i) bổ sung quy định cho phép BHTGVN tham gia vào cơ cấu lại các TCTD yếu kém gắn với xử lý nợ xấu; và ii) tăng cường năng lực tài chính của DIV để tham gia xử lý, cơ cấu lại và giảm rủi ro hệ thống (trước mắt tập trung vào QTDND, tổ chức tài chính vi mô).
Cơ hội và thách thức đối với BHTGVN
Nếu loại bỏ yếu tố khách quan có khả năng ảnh hưởng trực tiếp đến nguồn vốn như (1) làm giảm nguồn thu (do TCTD được KSĐB được miễn nộp phí BHTG theo quy định tại khoản 4 Điều 146đ Luật số 17) và (2) sụt giảm nguồn vốn (do cho vay đặc biệt không thu hồi được với lãi suất ưu đãi đến mức 0% đối với TCTD được KSĐB là công ty tài chính, QTDND và tổ chức tài chính vi mô theo quy định tại điểm đ khoản 1, điểm b khoản 2 Điều 148b), mua trái phiếu dài hạn của TCTD hỗ trợ - đặc biệt là mua theo giá thị trường - sẽ tạo cơ hội cho BHTGVN tham gia vào quá trình cơ cấu lại TCTD do đây là hướng đi khả thi trong mối tương quan với cam kết đảm bảo và hỗ trợ từ nguồn lực tài chính của BHTGVN. Theo đó:
Mua trái phiếu dài hạn giúp đa dạng hóa hình thức sử dụng vốn, từ đó đảm bảo vừa đầu tư vừa tham gia cơ cấu lại, góp phần bổ sung thêm công cụ nợ được phép mua. Nếu lợi ích của tham gia cơ cấu lại là phục hồi hoạt động của TCTD yếu kém, việc mua trái phiếu dài hạn (loại trái phiếu đặc biệt) sẽ cho phép BHTGVN hỗ trợ trực tiếp TCTD hỗ trợ có thêm nguồn lực để cơ cấu lại TCTD được KSĐB. Mô hình chung, khi triển khai mua trái phiếu dài hạn, BHTGVN có thể hỗ trợ trực tiếp TCTD hỗ trợ và hỗ trợ gián tiếp TCTD được KSĐB, góp phần vào sự phát triển an toàn, ổn định hệ thống ngân hàng.
Mua trái phiếu dài hạn của TCTD hỗ trợ là các NHTM có kết quả kinh doanh tốt theo quy định sẽ tạo tiền đề để tham vấn, xây dựng cơ chế cho phép BHTGVN, trong tương lai, được chủ động tham gia trực tiếp quá trình cơ cấu lại theo đề xuất và thỏa thuận với TCTD. Trong trung hạn, BHTGVN hướng đến mua công cụ nợ của NHTM xếp loại tốt như một nghiệp vụ giúp BHTGVN là công cụ hữu hiệu của NHNN - từ đó đề xuất được mua các sản phẩm phái sinh trong dài hạn.
Mua trái phiếu dài hạn giúp BHTGVN sử dụng hiệu quả vốn theo hướng phân bổ phù hợp cho nhiệm vụ cơ cấu lại và đầu tư - là cơ sở để dự báo, xây dựng tốt hơn kế hoạch sử dụng vốn cho các mục tiêu ưu tiên khác nhau ở từng thời điểm. Mua trái phiếu dài hạn giúp BHTGVN tích lũy kinh nghiệm thực tiễn nhằm đảm bảo năng lực và cam kết duy trì niềm tin của người gửi tiền, từ đó cải thiện hình ảnh và vị thế của tổ chức.
Ngược lại, nếu phải mua trái phiếu dài hạn theo phương án hỗ trợ lãi suất, BHTGVN có thể phải đối mặt với các yếu tố rủi ro về mất vốn và chậm thanh toán gốc, lãi.
Một số vấn đề đặt ra và giải pháp
Sau bốn năm kể từ khi Luật số 17 có hiệu lực, BHTGVN chưa thể tham gia cơ cấu lại thông qua mua trái phiếu dài hạn. Nguyên nhân chính không phải do năng lực hay nguồn lực tài chính của BHTGVN, mà chủ yếu là cơ sở và căn cứ pháp lý còn thiếu và chưa đồng bộ cùng với một số khó khăn khách quan và chủ quan khác.
Thứ nhất, sự thiếu đồng bộ có tính phổ quát là Luật BHTG (ban hành trước Luật số 17 tới bốn năm) chưa có quy định về mua và bán trái phiếu dài hạn.
Thứ hai, Luật số 17 đã có hiệu lực từ ngày 15/01/2018 nhưng đến nay chưa có văn bản hướng dẫn chi tiết việc thực hiện. Trong bối cảnh BHTGVN đang nỗ lực xây dựng dự thảo Quy chế mua, bán trái phiếu dài hạn của TCTD hỗ trợ để hiện thực hóa vai trò tham gia cơ cấu lại, việc mua trái phiếu dài hạn theo quyết định của NHNN sẽ được thực hiện theo quy trình pháp lý trực tiếp từ Luật xuống thẳng Quy chế nội bộ.
Thứ ba, trên bình diện sử dụng vốn, BHTGVN đang gặp nhiều khó khăn, trong đó:
Hơn 99% số tiền nhàn rỗi đầu tư vào TPCP theo nguyên tắc “mua & nắm giữ đến ngày đáo hạn” và chỉ được bán trong trường hợp quỹ dự phòng không đủ để chi trả BHTG, BHTGVN không thể linh hoạt bán TPCP để mua trái phiếu dài hạn. Nguyên tắc “mua & nắm giữ” có thể làm tăng rủi ro gắn với yếu tố tăng/giảm lãi suất và giá trị tài sản nắm giữ do không có kế hoạch bán khi giá cao và khi cần chi trả buộc phải bán.
Hoạt động đầu tư mua TPCP và tới đây mua trái phiếu dài hạn để tham gia cơ cấu sử dụng chung nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi phát sinh hàng năm, trong đó nguồn vốn nhàn rỗi từ thu phí tập trung chủ yếu ở 06 tháng đầu năm (trên 60%) và giảm dần ở quý 3. Nếu ở giai đoạn 2015-2020, BHTGVN có nguồn vốn nhàn rỗi ổn định và tăng trưởng năm sau cao hơn, giai đoạn tới dự kiến giảm dần (tăng trưởng không đều, có năm còn giảm) do thu gốc, lãi những năm sau phụ thuộc vào lãi suất đầu tư bình quân các năm trước (hiện cũng ghi nhận giảm dần từ 8,27%/năm trong 2013 xuống chỉ còn 2,99%/năm trong 2020; 9 tháng đầu năm 2021 giảm còn 2,91%/năm) - chưa kể mặt bằng lãi suất thị trường tiếp tục giảm hoặc tăng giảm không đều; và kỳ vọng mục tiêu hoàn thành kế hoạch đang tạo áp lực cho giai đoạn tới.
Luật BHTG đã thu hẹp danh mục đầu tư của BHTGVN so với giai đoạn trước 2013 (từ 06 nhóm công cụ được phép thời kỳ 2000-2004 hay 07 nhóm công cụ 2005-2012, hiện chỉ còn 03 hình thức đầu tư – trong đó duy nhất TPCP còn đem lại doanh thu – nên BHTGVN phải dồn toàn bộ vốn nhàn rỗi sẵn có cho đầu tư. Kể cả khi xem trái phiếu dài hạn là công cụ đầu tư, danh mục sử dụng vốn của BHTGVN chưa được mở rộng về cả pháp lý và thực tiễn. Việc Luật BHTG chưa cho phép bán hay Thông tư 20 cho phép bán khi nguồn quỹ dự phòng không đủ để chi trả và chưa được linh hoạt bán theo cung cầu sẽ giảm tính chủ động của BHTGVN trong cân đối vốn.
Thứ tư, mua trái phiếu dài hạn theo phương án hỗ trợ lãi suất hoặc mua với lãi suất thấp hơn lãi suất đầu tư ảnh hưởng đến tăng trưởng vốn, kế hoạch doanh thu. Việc BHTGVN chỉ được mua trái phiếu dài hạn để tham gia cơ cấu lại với khối lượng, kỳ hạn và lãi suất theo nội dung phương án phục hồi và quyết định của NHNN làm giảm sự chủ động trong phân bổ và tận dụng linh hoạt nguồn lực, dẫn đến BHTGVN khi có sẵn tiền nhàn rỗi không mua được trái phiếu và không hoàn thành kế hoạch, gây thừa và/hoặc thiếu vốn cục bộ, ảnh hưởng hiệu quả sử dụng vốn. Thời gian xây dựng phương án phục hồi kéo dài phải chờ NHNN phê duyệt cũng gây khó khăn khi tham gia cơ cấu lại.
Thứ năm, từ khi thành lập đến nay, quy mô Quỹ BHTG luôn tăng trưởng năm sau cao hơn năm trước. Tuy nhiên, tỷ lệ Quỹ BHTG/số dư tiền gửi được bảo hiểm ghi nhận xu hướng giảm dần và thấp hơn tỷ lệ mức vốn tối thiểu 3-5% trên tổng số dư tiền gửi được bảo hiểm theo khuyến nghị quốc tế. Trong bối cảnh hạn mức BHTG sẽ được nâng lên mức 125 triệu đồng từ ngày 12/12/2022 theo Quyết định số 32/2021/QĐ-TTg ngày 20/10/2021 của Thủ tướng Chính phủ, việc chưa có quy định và chưa thiết lập cơ chế xây dựng quỹ mục tiêu và hệ thống thu phí theo rủi ro sẽ gây khó khăn cho tích lũy nguồn vốn.
Trong bối cảnh nguồn lực tài chính của BHTGVN liên tục tăng trưởng dương, danh mục sử dụng vốn chỉ còn “mua & nắm giữ TPCP đến ngày đáo hạn” có thể đem lại doanh thu, việc chưa được mua trái phiếu dài hạn là sự lãng phí nguồn lực, suy giảm vai trò tham gia cơ cấu lại. Để thống nhất với quy định hiện hành, tạo cơ sở cho BHTGVN củng cố năng lực tài chính, việc sửa đổi bổ sung Luật BHTG cần sớm được thực hiện đồng bộ với Luật số 17 và các văn bản liên quan theo hướng:
Một là, cho phép mở rộng danh mục đầu tư (trung hạn) đối với các công cụ như trái phiếu chính quyền địa phương, trái phiếu do Chính phủ bảo lãnh, gửi tiền và mua bán trái phiếu của NHTM xếp loại A; và mua các sản phẩm phái sinh an toàn (dài hạn);
Hai là, có điều khoản cho phép bán để BHTGVN chủ động về thời gian nắm giữ cho từng kỳ hạn ở các thời điểm khác nhau, từ đó hài hòa tỷ lệ vốn cho đầu tư và mua trái phiếu dài hạn, tránh tập trung vốn cho các tài sản nhạy cảm hay có tính phụ thuộc cao, góp phần làm giảm sức ép phải tăng kỳ hạn để hoàn thành chỉ tiêu;
Ba là, cập nhật nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm rõ hơn của BHTGVN trong tham gia cơ cấu lại; loại nguồn vốn được sử dụng là nguồn vốn hoạt động nhằm đảm bảo tối ưu hóa mọi nguồn lực sẵn có để thực hiện đồng thời nhiều mục tiêu;
Ngoài ra, để đảm bảo phát huy vai trò của BHTGVN trong tham gia cơ cấu lại, cần có phương án đảm bảo hệ thống BHTG có năng lực tài chính đủ mạnh thông qua tăng phí BHTG định kỳ và/hoặc thiết lập cơ chế thu phí theo rủi ro, phương án – kế hoạch sử dụng hiệu quả nguồn thu, có kế hoạch thu – chi cụ thể, sát thực tế, quản lý & giám sát chi tiết kiệm để có dự phòng tốt nhất và không ảnh hưởng đến nguồn tiền nhàn rỗi.
