Trang Chủ
Bài phát biểu nói trên rất được chú ý, bởi đây là lần đầu tiên lãnh đạo cấp cao nhất của cơ quan BHTG Liên bang trực tiếp tổng kết những vấn đề thực tiễn nổi lên sau 3 vụ đổ vỡ ngân hàng mới đây và kinh nghiệm để hạn chế rủi ro đổ vỡ tương tự trong tương lai.
Mỹ vẫn thiếu cơ chế để xử lý đổ vỡ ngân hàng lớn một cách gọn gàng
Ông Martin Gruenberg mở đầu với việc nhắc lại bài phát biểu của chính ông 4 năm trước, cũng tại Viện Brookings. Thời điểm đó, ông Gruenberg đã nhấn mạnh, các ngân hàng địa phương có thể không có quy mô lớn, phức tạp, có tầm hoạt động quốc tế như các ngân hàng có ảnh hưởng hệ thống trên toàn cầu. Song, quá trình giải quyết các ngân hàng địa phương lâm vào tình huống đổ vỡ sẽ vấp phải những thách thức rõ rệt và đáng kể. Đặc biệt, nếu nguồn vốn của các ngân hàng địa phương bị đổ vỡ đang phụ thuộc nghiêm trọng vào các khoản tiền gửi không được bảo hiểm sẽ có khả năng gây hiệu ứng lan truyền, gây mất an toàn đối với các ngân hàng khác, khiến người gửi tiền không được bảo hiểm hứng chịu thiệt hại.
Bài phát biểu của Chủ tịch FDIC dẫn chứng trường hợp vụ đổ vỡ của Ngân hàng Washington Mutual Bank và Ngân hàng IndyMac Bank trong cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008. Washington Mutual Bank là tổ chức tín dụng có nguồn vốn 300 tỷ USD – vụ đổ vỡ ngân hàng này đứng ở vị trí kỷ lục trong lịch sử Mỹ. Tuy nhiên, vụ đổ vỡ không gây thiệt hại cho Quỹ BHTG cũng như người gửi tiền không được bảo hiểm. Trong khi đó, IndyMac – tổ chức tín dụng có quy mô vốn 30 tỷ USD, chỉ bằng 1/10 Washington Mutual, lại khiến cho FDIC phải thiệt hại kỷ lục tới 12 tỷ USD, đồng thời người gửi tiền không được bảo hiểm cũng chịu ảnh hưởng nặng nề.
Những thách thức và tác động của việc đổ vỡ ngân hàng địa phương – vốn đã được nhắc đến từ 4 năm trước, nay đã trở thành hiện thực sau khi Ngân hàng Silicon Valley Bank (SVB), Signature Bank (Signature), và First Republic Bank (First Republic) lần lượt lâm vào phá sản trong nửa đầu năm 2023. FDIC đã can thiệp để xử lý 3 tổ chức tín dụng này theo cách tiếp cận giảm thiểu rủi ro hệ thống, song cho tới nay vẫn chưa thể đánh giá được hết hậu quả của các vụ đổ vỡ. Đặc biệt, để xử lý 2 ngân hàng: SVB và Signature, FDIC cùng Cục Dự trữ Liên bang (Fed) và Bộ trưởng Bộ Tài chính đã phải vận dụng thẩm quyền đặc biệt theo ngoại lệ nhằm ngăn chặn rủi ro hệ thống được quy định tại Đạo luật BHTG Liên bang, qua đó bảo vệ cho người gửi tiền không được bảo hiểm tại các ngân hàng nói trên. Việc vận dụng này, về bản chất, đã vượt ra khỏi nguyên tắc “chi phí tối thiểu” của Quỹ BHTG.
Từ đó, FDIC nhận thấy Đạo luật BHTG Liên bang cần bổ sung những giải pháp để xử lý đổ vỡ các ngân hàng quy mô lớn một cách có trật tự mà không phải viện dẫn đến quy định ngoại lệ nhằm ngăn chặn rủi ro hệ thống.
Những bài học rút ra từ đổ vỡ
Chủ tịch FDIC nhận thấy ba ngân hàng bị đổ vỡ trong đầu năm 2023 có một số điểm chung khiến các ngân hàng này trở nên dễ bị tổn thương khi phải đối mặt với làn sóng rút tiền hàng loạt.
Các báo cáo của Fed và FDIC về vụ đổ vỡ của Ngân hàng SVB và Signature đều cho thấy, các ngân hàng này chịu sự quản lý yếu kém, không thực hiện các yêu cầu từ cơ quan giám sát. Ngược lại, các cơ quan giám sát đã không đưa ra các yêu cầu đủ mạnh mẽ và kiên quyết để các ngân hàng này thực hiện biện pháp khắc phục.
Ba ngân hàng đã tăng trưởng một cách nhanh chóng và nguồn vốn phụ thuộc vào tiền gửi không được bảo hiểm. Hai ngân hàng có số dư tiền gửi không được bảo hiểm chiếm 90% tổng nguồn vốn, ngân hàng còn lại, tuy ít hơn, nhưng cũng chiếm tới 70%.
Thêm vào đó, hai trong số ba ngân hàng có khoản lỗ chưa ghi nhận từ các khoản chứng khoán hoặc danh mục cho vay lãi suất thấp chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn vốn. Nợ dài hạn có quy mô nhỏ hoặc không có.
Những đặc điểm trên kết hợp với nhau tạo nên điểm yếu cốt tử khi các ngân hàng này phải đối mặt với áp lực. Hơn thế nữa, các kế hoạch dự phòng xử lý đổ vỡ được các ngân hàng này xây dựng cũng vô cùng sơ sài.
Ông Martin Gruenberg đã chỉ ra những bài học chính từ các vụ đổ vỡ ngân hàng vừa qua:
Dự phòng vốn cho những khoản lỗ chưa được ghi nhận
Rút kinh nghiệm từ các vụ đổ vỡ, cuối tháng 7 vừa qua, các cơ quan quản lý ngân hàng Liên bang đã ban hành Thông báo liên tịch về Đề xuất áp dụng quy tắc vốn theo Basel III. Khía cạnh đặc biệt của đề xuất này là hướng tới quy định: các ngân hàng có quy mô trên 100 tỷ USD sẽ phải chuyển đổi các khoản lỗ chưa được ghi nhận sang vốn tối thiểu. Như vậy, ngay từ khi khoản lỗ chưa được ghi nhận, các ngân hàng sẽ phải huy động thêm vốn để bù đắp và duy trì mức vốn theo quy định.
Đáng chú ý, Ngân hàng SVB gặp đổ vỡ do nguyên nhân chính là thanh khoản cạn kiệt, song sự mất niềm tin của thị trường đã là yếu tố kích hoạt cuộc tháo chạy. Niềm tin bắt đầu rạn vỡ một ngày trước đó, khi Silvergate – một tổ chức tín dụng địa phương – tuyên bố tự thanh lý. Silvergate cũng từng công bố thông tin sẽ bán các chứng khoán đang nắm giữ với mức tổn thất đáng kể và lên kế hoạch tăng vốn, song bất thành. SVB có thể đã đứng vững và giữ được niềm tin của thị trường nếu vào thời điểm đó, ngân hàng này đảm bảo vốn tối thiểu theo tiêu chuẩn Basel III.
Yêu cầu về nợ dài hạn
Ngoài vốn, các cơ quan quản lý ngân hàng Mỹ cũng sẽ đề xuất tiêu chuẩn về nợ dài hạn đối với các ngân hàng có tài sản từ 100 tỷ USD trở lên. Dự thảo quy định này đang được FDIC, Fed cùng Văn phòng Kiểm soát Tiền tệ triển khai các bước xây dựng và hoàn thiện. Dự kiến, các tổ chức tham gia BHTG sẽ được yêu cầu phát hành các khoản nợ dài hạn đủ để tái cấp vốn cho ngân hàng trong quá trình xử lý đổ vỡ.
Ông Gruenberg kỳ vọng yêu cầu về các khoản nợ dài hạn sẽ củng cố sự ổn định tài chính của các ngân hàng. Nó sẽ hấp thụ các tổn thất trước khi động chạm tới người gửi tiền được bảo hiểm, FDIC và người gửi tiền không được bảo hiểm, qua đó làm giảm động lực rút tiền của những người gửi tiền không được bảo hiểm. Ngay cả khi tổ chức tín dụng đó đổ vỡ, “tấm đệm” nợ dài hạn sẽ giúp giảm chi phí xử lý của Quỹ BHTG, qua đó đẩy nhanh việc bán tổ chức tín dụng ngay trong dịp cuối tuần, đạt yêu cầu về chi phí xử lý tối thiểu, đồng thời không phát sinh nhu cầu kích hoạt các biện pháp ngoại lệ nhằm ngăn chặn rủi ro hệ thống. Bên cạnh đó, yêu cầu này sẽ giúp nhà quản lý có nhiều giải pháp xử lý đổ vỡ để lựa chọn, như tái cấp vốn cho ngân hàng đổ vỡ dưới quyền sở hữu mới, hoặc chia nhỏ ngân hàng và chào bán riêng lẻ từng phần cho những bên mua khác nhau. Đây có thể là giải pháp thay thế cho việc sáp nhập ngân hàng đổ vỡ vào một tổ chức tín dụng lớn khác.
Mặt khác, các khoản nợ này có thời hạn dài, do đó không gây áp lực lên thanh khoản của ngân hàng. Không như người gửi tiền không được bảo hiểm, các chủ nợ của khoản nợ dài hạn không thể tháo chạy khi có vấn đề phát sinh. Họ có nhiều động lực hơn để giám sát rủi ro tại các ngân hàng, gây áp lực lên ban lãnh đạo ngân hàng phải kiểm soát rủi ro tốt hơn. Cuối cùng, những khoản nợ này được giao dịch công khai. Giá giao dịch là tín hiệu cho thấy đánh giá của thị trường đối với rủi ro tại các ngân hàng.
Kế hoạch dự phòng xử lý đổ vỡ của các tổ chức tham gia BHTG
FDIC cho biết sẽ sớm đề xuất những thay đổi đối với yêu cầu xây dựng Kế hoạch dự phòng xử lý đổ vỡ của tổ chức tham gia BHTG nhằm giúp các kế hoạch này khả thi hơn. Quy định về xây dựng Kế hoạch dự phòng xử lý đổ vỡ đối với tổ chức tham gia BHTG hiện đang áp dụng cho các ngân hàng có tổng tài sản lớn hơn 50 tỷ USD. Định kỳ, các ngân hàng này sẽ phải gửi kế hoạch dự phòng xử lý đổ vỡ tới FDIC. Tổng công ty BHTG Liên bang sẽ xem xét, đảm bảo các kế hoạch này được xây dựng chi tiết, khả thi, có khả năng xử lý đổ vỡ một cách có trật tự và kịp thời. Qua đó, FDIC phản hồi, hướng dẫn cho các ngân hàng nhằm hoàn thiện bản kế hoạch.
Từ kinh nghiệm xử lý đổ vỡ của 3 ngân hàng đầu năm nay, FDIC cho biết sẽ nâng cao hiệu quả của các kế hoạch xử lý, đặt ra các kỳ vọng rõ ràng đối với các ngân hàng về nội dung của các Kế hoạch. Đáng chú ý, FDIC sẽ nhấn mạnh một số nội dung cần được đề cập trong Kế hoạch, bao gồm:
Khả năng thiết lập nhanh chóng một phòng dữ liệu thẩm định ảo, có thể cung cấp thông tin về tài sản và hoạt động của ngân hàng cho các bên quan tâm trong trường hợp tổ chức đấu thầu cạnh tranh nhằm mua lại ngân hàng đó.
Duy trì thông tin cần thiết cho hoạt động liên tục của ngân hàng như: mô tả kỹ lưỡng về các nhân sự chủ chốt và kế hoạch duy trì hoạt động, các bên thứ ba quan trọng, các dịch vụ được chia sẻ, các hoạt động thanh toán, giao dịch…
Khả năng triển khai các hệ thống truyền thông và chiến lược truyền thông nhằm tiếp cận các bên liên quan trong nội bộ ngân hàng và các bên liên quan trong trường hợp thực hiện can thiệp xử lý đổ vỡ.
Bên cạnh đó, FDIC hướng đến việc xử lý đổ vỡ bằng nhiều giải pháp có thể lựa chọn phù hợp với tình thế. Những giải pháp này phải được chuẩn bị trước trong bản Kế hoạch dự phòng xử lý đổ vỡ, ví dụ như mô tả rõ ràng phương pháp tiếp nhận bởi ngân hàng bắc cầu, giải pháp tiếp tục vận hành trong trường hợp phân tách khỏi công ty mẹ và các chi nhánh, các giải pháp nhằm ổn định ngân hàng bắc cầu…
Giám sát và tính phí BHTG theo hướng giải quyết rủi ro thanh khoản của tiền gửi không được bảo hiểm
FDIC ghi nhận 3 vụ đổ vỡ ngân hàng mới đây đã làm lộ rõ những lỗ hổng khi ngân hàng tăng trưởng nhanh, huy động vốn phần lớn từ các khoản tiền gửi không được bảo hiểm. Cụ thể, người gửi tiền không được bảo hiểm với quy mô lớn thường là các doanh nghiệp, tổ chức phi lợi nhuận, các “đại gia” tài chính có thể nhạy cảm và tinh tế với những diễn biến của thị trường hơn so với người gửi tiền nhỏ lẻ. Khi phát sinh nguy cơ, họ là những người đầu tiên tháo chạy. Các khoản tiền gửi không được bảo hiểm thường tập trung ở một số lượng người gửi tiền không nhiều, khiến tác động của việc rút tiền càng to lớn và nhanh chóng. Các dịch vụ ngân hàng điện tử đã tạo điều kiện cho việc rút tiền tức thời, đặc biệt là các khoản tiền gửi lớn, không được bảo hiểm. Cuối cùng, tiền gửi không được bảo hiểm bị rút hàng loạt có thể ngày càng trở nên trầm trọng hơn khi được truyền thông xã hội khuyếch đại.
Các báo cáo mới đây của FDIC đều cho thấy lượng tiền gửi không được bảo hiểm trong hệ thống ngân hàng duy trì ở mức cao và đạt đỉnh vào năm 2021. Đặc biệt, tiền gửi không được bảo hiểm tập trung tại các ngân hàng lớn và lại thuộc về một số ít người gửi tiền. Vào năm 2022, chưa đến 1% số tài khoản tiền gửi có số dư vượt hạn mức BHTG (hiện là 250.000 USD), song về giá trị, tổng số dư của các tài khoản này chiếm hơn 40% tổng giá trị tiền gửi trong hệ thống ngân hàng. Tại SVB, vào thời điểm ngân hàng này sụp đổ, 10 tài khoản tiền gửi lớn nhất tại đây đã có giá trị tới 13,3 tỷ USD.
Bài học quan trọng được FDIC rút ra là cơ chế giám sát hướng tới tương lai đối với các ngân hàng quy mô lớn tại địa phương. FDIC đang cân nhắc việc củng cố các hướng dẫn giám sát về tập trung vốn, nhằm theo dõi tốt hơn các khoản tiền gửi không được bảo hiểm.
Bên cạnh đó, cơ chế tính phí BHTG trên cơ sở rủi ro là một biện pháp ngăn ngừa các ngân hàng phụ thuộc quá nhiều vào các nguồn vốn kém ổn định như tiền gửi không được bảo hiểm. Việc tính phí cao hơn đối với các ngân hàng có nguồn vốn không ổn định là cần thiết và là công cụ duy trì kỷ luật thị trường, do các ngân hàng này sẽ tạo rủi ro cho quỹ BHTG. FDIC đề xuất xem xét lại cách tính phí BHTG trên cơ sở đánh giá rủi ro của tiền gửi không được bảo hiểm. Đề xuất này sẽ gặp thách thức trong việc nhận định chính xác mức độ rủi ro của các khoản tiền gửi không được bảo hiếm, do đó chỉ nên được xem như một công cụ bổ sung trong cơ chế giảm thiểu rủi ro.
Có thể nói, sự sụp đổ của 3 ngân hàng lớn trong khu vực đã đánh động tới các cơ quan quản lý ngành ngân hàng về những rủi ro đối với sự ổn định tài chính. Với những bài học kinh nghiệm đã được chỉ rõ, trong thời gian tới, FDIC và các cơ quan quản lý ngân hàng Liên bang chắc chắn sẽ phải thực hiện những biện pháp rốt ráo nhằm xử lý lỗ hổng hiện hữu cũng như dự phòng khả năng tái diễn trường hợp tương tự trong tương lai.
Những gợi ý đối với việc sửa Luật BHTG tại Việt Nam
Bảo hiểm tiền gửi Mỹ là tổ chức BHTG đầu tiên trên thế giới, có bề dày kinh nghiệm hoạt động và khuôn khổ pháp lý chặt chẽ, thường xuyên được sửa đổi, bổ sung. Tuy vậy, trong quá trình xử lý đổ vỡ 3 ngân hàng quy mô lớn tại địa phương, FDIC vẫn cho rằng cơ sở pháp lý và công cụ chính sách nhằm xử lý đổ vỡ là chưa đầy đủ, chưa đảm bảo cho việc xử lý thật sự trơn tru. Đây là một trong những điểm đáng chú ý đối với các nhà hoạch định chính sách tại Việt Nam trong quá trình sửa đổi, bổ sung Luật BHTG đang được thực hiện. Khuôn khổ pháp lý cần tiên lượng trước các vấn đề phát sinh trong thực tiễn để quy định các công cụ ứng phó phù hợp, trong đó không thể thiếu việc trao quyền cho cơ quan quản lý ngành Ngân hàng và tổ chức BHTG một cách linh hoạt, có thể triển khai những hoạt động mang tính chất ngoại lệ để đáp ứng tình hình phức tạp có tính đột biến.
Bên cạnh đó, tổ chức BHTG cần được trao thêm các công cụ giám sát, kiểm tra toàn diện hơn nhằm theo sát diễn biến của tổ chức tham gia BHTG, từ đó xác định biện pháp can thiệp phù hợp từ sớm, từ xa, tránh tình trạng “nước đến chân mới nhảy”. Vai trò của tổ chức BHTG hiện đại không chỉ thể hiện ở thời điểm chi trả BHTG cho người gửi tiền, mà phải xuyên suốt quá trình hoạt động của tổ chức tham gia BHTG, ngăn ngừa, ngăn chặn sự sụp đổ dây chuyền của các TCTD. Có như vậy, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam sẽ trở thành cánh tay phải của ngành Ngân hàng trong việc đảm bảo an toàn hệ thống và bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền. /.
Trà Khúc
Tài liệu tham khảo:
https://www.fdic.gov/news/speeches/2023/spaug1423.html
