Xây dựng hệ thống Bảo hiểm tiền gửi tối ưu – Lý thuyết và thực tiễn

Đã có kinh nghiệm lâu năm trong lĩnh vực đối phó khủng hoảng tài chính, ông Stefan Ingves cho rằng tất cả các cuộc khủng hoảng, dù có những đặc điểm khác nhau, nhưng đều mang tới những hậu quả giống nhau. Cụ thể, chi phí xã hội bắt nguồn từ những cuộc khủng hoảng đều rất lớn, bao gồm các chi phí trực tiếp, trong đó phần lớn là chi phí tài chính do sự can thiệp từ phía Chính phủ. Tuy nhiên, quan trọng hơn là chúng bao gồm cả khoản chi phí lớn hơn dành cho nền kinh tế dưới dạng cho vay, sự gia tăng tỉ lệ thất nghiệp và giảm sản lượng hoạt động kinh tế.

Từ đó, việc xây dựng một mạng lưới an toàn tài chính mạnh mẽ nhằm bảo đảm sự an toàn và ổn định tài chính, đồng thời giảm thiểu nguy cơ khủng hoảng là rất quan trọng. Trong đó, các tài liệu học thuật và kinh nghiệm thực tế về lĩnh vực an toàn tài chính từ nhiều quốc gia trên thế giới cho thấy rằng hệ thống bảo hiểm tiền gửi (BHTG) đóng vai trò thiết yếu trong việc bảo vệ người gửi tiền và giúp giảm nguy cơ các tổ chức tín dụng đổ vỡ hàng loạt.

Hệ thống BHTG là thành phần tối quan trọng cho sự ổn định tài chính và hệ thống này ở các quốc gia được xây dựng khác nhau tùy thuộc vào hành lang pháp lý của mỗi nước. Với chủ đề “Xây dựng hệ thống Bảo hiểm tiền gửi tối ưu”, hội nghị nghiên cứu lần này thu hút sự quan tâm lớn và có sự kết hợp giữa khía cạnh học thuật cũng như các chính sách liên quan. Rất khó để có thể đạt tới được một khuôn khổ hoạt động tối ưu cho hệ thống BHTG, tuy nhiên điều quan trọng hơn cả là phải xác định được các tiêu chí và phấn đấu để tiệm cận đạt được các tiêu chí đó.

Xây dựng giải pháp chính sách nhằm củng cố hệ thống tài chính toàn cầu

Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu đã cho thấy một số bất cập trong các chính sách tài chính, bao gồm tình trạng thiếu biện pháp để hạn chế lạm dụng đòn bẩy, thiếu biện pháp đảm bảo các mức độ của nguồn vốn chất lượng cao cùng tính thanh khoản đủ mạnh, đồng thời giảm thiểu rủi ro liên quan đến các tổ chức tài chính “quá lớn để đổ vỡ” (too-big-to-fail).

Từ trong đống đổ nát của khủng hoảng tài chính, các nhà hoạch định chính sách đã làm việc chặt chẽ với nhau  nhằm giải quyết các khuyết điểm của hệ thống tài chính bằng một loạt các sáng kiến. Ví dụ như Ủy ban Basel về Giám sát Ngân hàng (BCBS) đã cải tổ khuôn khổ pháp lý nhằm củng cố khả năng phục hồi của các tổ chức tài chính và giảm khả năng xảy ra các khủng hoảng tương tự trong tương lai.

Tương tự, Hội đồng ổn định tài chính (FSB) đã phát triển một loạt các nguyên tắc và sáng kiến liên quan đến việc xử lý một cách có trậ tự đổ vỡ của các ngân hàng có tầm ảnh hưởng toàn cầu. Trái ngược với các biện pháp giải cứu trước đây sử dụng ngân sách trực tiếp giải quyết vấn đề thiếu thanh khoản (bail-out), biện pháp cứu trợ ngân hàng mới dành cho các ngân hàng lớn bị đổ vỡ bằng việc sử dụng nguồn của chính ngân hàng đó (bail-in). Một mục tiêu quan trọng của biện pháp cứu trợ mới này là các cổ đông và chủ nợ sẽ phải chịu thiệt hại nếu có phát sinh, chứ không phải là người đóng thuế. Nhiều quốc gia đang áp dụng các khái niệm tương tự đối với các ngân hàng có tầm ảnh hưởng hệ thống. Và điều này đang làm thay đổi bản chất của mạng lưới bảo đảm an toàn hệ thống tài chính.

Trong bài phát biểu của mình, ông Stefan Ingves phác thảo 03 thách thức các hệ thống BHTG hiện phải đối mặt.

Thách thức chủ yếu:Sự tương tác giữa khung xử lý đổ vỡ và BHTG

Thách thức đầu tiên trong việc phát triển các hệ thống BHTG tối ưu đó là:

Hệ thống BHTG nên đóng vai trò thế nào trong các công cụ cứu trợ bail-in?

Về nguyên tắc, sự tồn tại của các công cụ cứu trợ bail-in có nghĩa là có thêm một “bước đệm” bảo vệ cho người gửi tiền, từ đó,giảm khả năng phát sinh chi trả bảo hiểm tiền gửi. Điều này đặt ra ít nhất 03 vấn đề nữa cần xem xét trong quá trình xây dựng hệ thống BHTG tối ưu:

Thứ nhất, dù các cơ chế giải quyết đổ vỡ được phát triển cũng vẫn sẽ dẫn đến tác động đối với cơ cấu phí BHTG. Ví dụ, đối với các hệ thống BHTG thu phítrên cơ sở rủi ro, việc giảm nguy cơ đổ vỡ của ngân hàng có tầm ảnh hưởng hệ thống liệu có dẫn các ngân hàng này chỉ phải nộp mức phí BHTG thấp hơn? Và khi các ngân hàng có tầm quan trọng hệ thống chỉ phải nộp khoản phí BHTG ít hơn, cơ cấu phí BHTG của các tổ chức tín dụng khác liệu có thay đổi theo?

Thứ hailà vai trò thực tế của hệ thống BHTG trong quá trình xử lý đổ vỡ. Cấu trúc, vai trò của các hệ thống BHTG tại mỗi quốc gia là khác nhau. Ví dụ, Tổng công ty bảo hiểm tiền gửi liên bang (FDIC) của Mỹ đã gánh vác cả hai vai trò bảo hiểm tiền gửi và giải quyết đổ vỡ trong một thời gian dài. Ở một số quốc gia khác, tổ chức bảo hiểm tiền gửi được giao quyền hạn nhiều hơn trong việc giải quyết đổ vỡ sau khi xảy ra khủng hoảng tài chính. Một số quốc gia khác đã thiết lập, hoặc đang trong quá trình thiết lập các quỹ giải quyết đổ vỡ tách biệt với quỹ bảo hiểm tiền gửi. Vậy các quỹ này tương tác với tổ chức BHTG một cáchhợp lý nhất? Các quỹ này (bao gồm cả Quỹ BHTG) sẽ được sử dụng khi nào và như thế nào? Các cơ quan chức năng cần phối hợp thế nào cho hiệu quả và tránh chồng chéo trách nhiệm?

Hơn thế nữa, nếu các ngân hàng có tầm ảnh hưởng hệ thống bị đổ vỡ,gây ra tổn thất rất lớn, khiến tài sản của ngân hàng cạn kiệt, khi đó thì cơ chế BHTG có thể sẽ phải thay thế đối tượng người gửi tiền và góp phần vào việc giải quyết thiệt hại. Điều này có thể dẫn đến yêu cầu bồi thường BHTG được chuyển đổi thành chứng khoán và tổ chức BHTG trở thành một cổ đông mới của ngân hàng. Điều này đặt ra câu hỏi về vai trò rõ ràng của hệ thống BHTG quá trình triển khai gói cứu trợ (bail-in). Nó cũng đặt ra vấn đềhệ thống BHTG phải tự chuẩn bị cho khả năng trở thành chủ sở hữu ngân hàng.

Thứ ba, sự ra đời của cơ chế giải quyết đổ vỡ ảnh hưởng đến kỷ luật thị trường và rủi ro đạo đức. Việc một ngân hàng lớn chỉ phải trả một khoản phí thấp sẽ ảnh hưởng đến lòng tin của công chúng vào hệ thống BHTG. Tác động thực tế của các biện pháp cứu trợ bail-intới kỷ luật thị trường, lòng tin của công chúng và rủi ro đạo đức? Cuối cùng rất nhiều câu trả lời cho những vấn đề trên phụ thuộc vào tính hiệu quả của khuôn khổ các gói cứu trợ. Tuy nhiên, cơ chế cứu trợ cũng như tương tác giữa các gói cứu trợ với BHTG phần lớn vẫn chưa được làm rõ.

Cơ chế BHTG và mức độ cam kết của công chúng

Thách thức thứ hai này nói về mối liên hệ giữa hệ thống BHTG với mức độ cam kết của công chúng. Cụ thể là:

Hệ thống BHTG tư nhân có thể hoạt động như hệ thống BHTG công?

Sau khủng hoảng tài chính, hệ thống BHTG đã có nhiều đổi thay. Bộ Nguyên tắc cơ bản phát triển hệ thống Bảo hiểm tiền gửi hiệu quả (2009) đã được IADI và Ủy ban Basel phối hợp xây dựng. Một nguyên tắc quan trọng nhằm tăng cường nguồn vốn chính là yêu cầu các tổ chức tham gia BHTG phải đóng phí theo nguyên tắcđóng phí trước (ex-ante). Trên thưc tế, so với trước khủng hoảng tài chính, nhiều quỹBHTG đã chuyển sang thu phí trước(ex-ante).  

Các cơ chế BHTG vẫn được tổ chức theo nhiều cách khác nhau trên khắp thế giới; một số là tư nhân và một số khác là tổ chức công. Hạn mức tiền gửi được bảo hiểm và giới hạn tiền gửi được bảo hiểm cũng vô cùng phong phú. Tuy nhiên, các hệ thống BHTG trên thế giới đều có một điểm chung cơ bản đó là thiếu vốn. Các hệ thống này cũng không hướng tới chuẩn bị đầy đủ khả năng để chi trả đầy đủ khi xảy ra khủng hoảng toàn hệ thống. Trên thực tế, phạm vi mục tiêu của các quỹ thường chỉ tương ứng với một phần nhỏ trong tổng số tiền gửi được bảo hiểm. Trong trường hợp cần nguồn tài chính lớn hơn thì các cơ chếBHTG vẫn được ngân sách nhà nước chống lưng. Vấn đề đặt ra là: Liệu cơ chế BHTG tư nhân có đáng tin cậy và củng cố lòng tin trong công chúng như BHTG công lập? BHTG tư nhân có thể tương tác với cơ chế xử lý đổ vỡ như thế nào trong những thời điểm căng thẳng?

Các vấn đề xuyên quốc gia

Thách thức thứ ba là các ngân hàng hoạt động xuyên quốc gia.

Các hệ thống BHTG xử lý những ngân hàng xuyên quốc gia như thế nào?

Các hoạt động ngân hàng xuyên quốc giađặt ra vấn đề phối hợp giữa các cơ quan chức năng ở các quốc gia khác nhau. Tuy nhiên, ngay trong thời kỳ “sóng yên biển lặng”, các bên cũng thường không dễ dàng đạt được thỏa thuận và càng không khó khăn hơn trong thời kỳ khủng hoảng.Xung đột về lợi ích quốc gia có thể trở nên đặc biệt nghiêm trọng. Có những trường hợp người dân – những người phải đóng thuế tại nước này có thể tác động ngăn trở việc chi trả BHTG của nước khác. Điều này có thể dẫn tới những hành động thiếu tính hợp tác, phá hỏng những giá trị tốt đẹp và châm ngòi cho các tranh chấp quốc tế.

Ông Stefan Ingves cũng chỉ ra bài học quỹ BHTG của Iceland năm 2008. Quỹ này đã không thể bảo vệ quyền và lợi ích cho hơn 300.000 người Anh và Hà Lan đã gửi tiền tiết kiệm vào IceSave – chi nhánh quốc tế của ngân hàng Iceland Landisbanki. Chính phủ Anh đã đáp trả bằng cách cho đóng băng tài sản của ngân hàng này tại Anh theo luật chống khủng bố. Iceland có một hệ thống ngân hàng rất lớn và liên quan mật thiết tới nền kinh tế của nước này chính là một áp lực lớn với tổ chức BHTG,đi kèm theo nhiều hậu quả khôn lường cho người dân Iceland.

Đã có rất nhiều thỏa thuận liên quan các chi nhánh ngân hàng quốc tế với nước chủ nhà về cả việc giám sát và bảo lãnh tiền gửi. Cấu trúc của ngân hàng bị đổ vỡ trở nên đáng cân nhắc từ góc độ BHTG, đặc biệt là khi quan điểm giữa quốc gia nơi đặt trụ sở ngân hàng và quốc gia nơi có chi nhánh ngân hàng bị đổ vỡcòn nhiều khác biệt liên quan tới vấn đề bảo hiểm tiền gửi cho người nước ngoài. Cấu trúc của các ngân hàng xuyên quốc gia sẽ tác động như thế nào và đem lại những hậu quả gì cho mạng an toàn tài chính quốc gia cũng như các cơ quan chức năng có liên quan? Liệu các cơ quan chức năng ở nước này có thể yêu cầu ngân hàng ở một nước khác phải sáp nhập, hợp nhất hay không?

Một ví dụ được đưa ra là trường hợp Tập đoàn ngân hàng Thụy Điển Nordea – một trong 30 hệ thống ngân hàng có tầm ảnh hưởng toàn cầu, mới đây đã chuyển từ mô hình công ty con sang mô hình chi nhánh. Điều này đồng nghĩa với việc phần lớn các hoạt động tại nước ngoài của ngân hàng này giờ được thực hiện tại các chi nhánh, thay vì công ty con như trước đây. Theo quy định liên quan đến quản lý khu vực, những thay đổi như vậy không chỉ khiến cho nhà chức trách tại Thụy Điển phải gánh vác thêm trách nhiệm kiểm tra, giám sát và quản lý khủng hoảng của toàn công ty, mà còn gia tăng trách nhiệm nước sở tại của Thụy Điển.

Những trách nhiệm như vậy bao gồm hỗ trợ khả năng thanh khoản từ Riksbank và các biện pháp quản lý khủng hoảng có thể xảy ra ở diện rộng, nếu xét thấy cần thiết. Việc tái cơ cấu Nordea cũng có nghĩa là các khoản tiền gửi - bao gồm cả tiền gửi được bảo hiểm tăng lên đáng kể. Trong trường hợpBHTG Thụy Điển là tổ chức công lập, thìThụy Điển phải có trách nhiệm đối với người gửi tiền ở Phần Lan hay Latvia. Như vậy thì nếu xảy ra khủng hoảng, người dân Thụy Điển sẽ phản ứng thế nào? Và liệu người gửi tiền nước ngoài có đặt lòng tin vào BHTG Thụy Điển không, và cuối cùng là liệu Chính phủ Thụy Điển có đối xử với họ một cách công bằng không? Và liệu Chính phủ có đủ nguồn lực kinh tế để làm được điều đó hay không?

Khi nói đến việc khả năng hỗ trợ thanh khoản và cơ chế BHTG, chênh lệch về tiền tệ cũng là một vấn đề cần xem xét. Cả Phần Lan và Latvia đều sử dụng đồng Euro, trong khi đó BHTG Thụy Điển chỉ bảo hiểm cho đồng Krona Thụy Điển. Như vậy sự không tương thích về loại tiền tệ cũng là một thách thức trong trường hợp xảy ra khủng hoảng (đặc biệt là khi thị trường trao đổi ngoại tệ đã trở nên rối loạn vào thời điểm đó).

Ông Stefan Ingves bày tỏ sự tin tưởng rằng hội nhập toàn cầu có khả năng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phúc lợi. Tuy nhiên, khi xét tới những thay đổi trong cơ cấu tổ chức các ngân hàng, việc các nhà quản lý phải thảo luận về tầm quan trọng của mạng lưới an toàn tài chính đi cùng với các công tác chuẩn bị ứng phó với khủng hoảng là rất quan trọng. Do vậy, những thay đổi trong vận hành của các tập đoàn ngân hàng toàn cầu cần phải đáp ứng với những yêu cầu khắt khe hơn về hoạt động ngân hàng nhằm duy trì bộ đệm thanh khoản đối với tất cả các loại đơn vị tiền tệ trong toàn hệ thống. Nó cũng kích hoạt những thảo luận về quy mô quỹ dự trữ ngoại hối của ngân hàng trung ương và quỹ BHTG cũng như những thảo luận nhằm đưa ra được những thỏa thuận hoán đổi tiền tệ có thể có giữa các ngân hàng trung ương. Về vấn đề này, việc hợp tác giữa các công ty bảo hiểm tiền gửi tại các quốc gia là vô cùng quan trọng.

Chủ tịch Ủy ban Basel kiêm Thống đốc Ngân hàng TW Thụy Điển Sveriges Riksbank, ông Stefan Ingvesmột lần nữa nhấn mạnh,ổn định tài chính là trách nhiệm của cả mạng an toàn tài chính nói chung chứ không phải chỉ của một thành phần riêng biệt nào.

Đ.T.T

Nguồn: http://www.bis.org/speeches/sp170602.htm