Vai trò của tổ chức BHTG trong việc xử lý khủng hoảng tài chính
Từ cuối năm 2007 đầu 2008, cuộc khủng hoàng tài chính thế giới lan rộng đã tác động mạnh mẽ tới từng quốc gia làm cho hàng loạt các ngân hàng và tổ chức tài chính lớn phá sản hoặc phải sáp nhập để tồn tại. Từ tháng 9/2008, thế giới đã chứng kiến những vụ sụp đổ của những ngân hàng lớn nhất thế giới cùng tình trạng suy thoái tại Mỹ và một số quốc gia khác. Bên cạnh đó là tình trạng lạm phát tăng cao, mất giá đồng nội tệ, tăng trưởng kinh tế suy giảm ở các quốc gia đang phát triển cho thấy nguy cơ của một cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu đang hiện hữu.
Trước tình hình đó, Chính phủ hàng loạt quốc gia trên thế giới đã có những biện pháp mạnh mẽ nhằm từng bước tháo gỡ khó khăn, ổn định tình hình, giảm thiểu hậu quả của khủng hoảng. Vai trò của chính sách BHTG đã được phát huy tối đa để nâng cao niềm tin của công chúng vào nền tài chính quốc gia, góp phần ổn định hoạt động của hệ thống ngân hàng. Một trong những biện pháp mà các quốc gia trên thế giới sử dụng trong việc đối phó với khủng hoảng tài chính là tuyên bố nâng mức bảo hiểm tối đa hoặc bảo hiểm toàn bộ tiền gửi của người dân tại các ngân hàng nhằm ngăn chặn nguy cơ rút tiền ồ ạt.
Trong giai đoạn khủng hoảng tài chính, Quốc hội Mỹ đã thực hiện tăng trần BHTG, cụ thể là mức BHTG tối đa của BHTG Liên bang Mỹ (FDIC) đối với các tài khoản tiết kiệm của người dân trong các ngân hàng tạm thời tăng từ mức 100.000 USD lên mức 250.000 USD. FDIC cũng tạm thời có quyền vay tiền không hạn chế từ Bộ Tài chính để bù đắp cho khoản tiền bảo hiểm tăng thêm này.
Cũng nhằm tránh lan rộng cuộc khủng hoảng từ Mỹ, Cơ chế Bồi thường Dịch vụ Tài chính Anh (FSCS) đã thực hiện cải cách chính sách BHTG sau sự đổ vỡ của Ngân hàng Northern Rock, nâng hạn mức bảo hiểm tiền gửi cho tất cả các khoản tiền gửi ngân hàng từ 35.000 bảng lên 50.000 bảng từ 7/10/2008 nhằm bảo vệ những người gửi tiền tại nước này và tránh dòng tiết kiệm chảy tới những nước láng giềng cam kết bảo hiểm toàn bộ cho những người gửi tiền.
Đối với các nước Châu Á, như Đài Loan, CDIC Đài Loan đã lập tức tăng hạn mức bảo hiểm gấp đôi lên 3 triệu Đài tệ (khoảng 90.000 USD) khi có dấu hiệu khủng hoảng tài chính tại Mỹ. Một thời gian sau đó, Đài Loan công bố chính sách bảo đảm toàn bộ cho các khoản tiền gửi ngân hàng nhằm trấn an dân chúng. Hạn mức BHTG mới sẽ được giữ nguyên ngay cả sau khi chính sách bảo đảm toàn bộ cho các khoản tiền gửi của khách hàng tại các nhà băng tư nhân và trong nước hiện nay hết hiệu lực vào 31/12/2009. Nhiều nước khác trong khu vực cũng nâng hạn mức bảo hiểm như Indonexia (tăng cao gấp 20 lần lên 200.000 USD), Xingapo và Malayxia bảo hiểm toàn bộ cho các khoản tiền gửi ngân hàng đến hết 2010.
Việc các quốc gia nâng hạn mức chi trả BHTG hoặc tuyên bố bảo hiểm toàn bộ tiền gửi của người dân đã góp phần ngăn ngừa được tình trạng rút tiền ồ ạt góp phần nâng cao niềm tin của người gửi tiền đối với hệ thống ngân hàng.
Hoàn thiện cơ sở pháp lý - Giải pháp nâng cao hiệu quả của chính sách BHTG
Theo thông lệ quốc tế, Luật bảo vệ người gửi tiền hoặc Luật BHTG thường được ban hành trước khi tổ chức BHTG được thành lập. Ở các quốc gia có tổ chức BHTG như Mỹ, Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan…đều có Luật cho hoạt động BHTG. Ở Mỹ, Luật BHTG được ban hành trước khi hình thành FDIC. Sự phân định chức năng, nhiệm vụ cụ thể, rõ ràng và sự phối hợp giữa các cơ quan giám sát trong hệ thống giám sát hợp nhất quốc gia. Cục dự trữ liên bang chỉ thực hiện giám sát và kiểm tra 8 ngân hàng lớn nhất nước Mỹ trong khi FDIC thực hiện giám sát kiểm tra hơn 5000 ngân hàng tiểu bang. Hàn Quốc đã ban hành Luật BHTG trước khi hình thành Tổ chức BHTG (KDIC). Xây dựng Luật về bảo vệ người gửi tiền, Chính phủ Hàn Quốc trao quyền và vai trò cụ thể trong việc giải quyết khủng hoảng, thực hiện tái cấu trúc hệ thống tài chính Hàn Quốc thông qua các công ty trực thuộc KDIC bằng các nghiệp vụ tiếp nhận và xử lý. Một quốc gia Đông Nam Á là Indonesia cũng có Luật BHTG trước khi tổ chức BHTG được thành lập, cụ thể là tháng 9/2004, Quốc hội Indonesia ban hành Luật Tổng công ty BHTG, đến tháng 9/2005, Luật này có hiệu lực, Tổng công ty BHTG (IDIC) mới chính thức thành lập và đi vào hoạt động.
Ở Việt Nam, sau gần 10 năm chính thức đi vào hoạt động, khung pháp lý cho hoạt động BHTG mới chỉ mới dừng lại ở mức Nghị định. Sự ra đời của Nghị định 89/1999/NĐ-CP, tiếp đến là Nghị định 109/2005/NĐ-CP đã tạo cơ sở pháp lý thuận lợi cho hoạt động BHTG. Tuy nhiên, sau một thời gian thực hiện, đặc biệt dưới tác động của cuộc khủng hoảng tài chính, tiền tệ thế giới vừa qua, các văn bản pháp lý cho hoạt động BHTG ở Việt Nam đã bộc lộ nhiều hạn chế. Cụ thể là:
- Cơ sở pháp lý còn thấp (mới chỉ cấp Nghị định mà chưa có Luật BHTG), khung pháp lý về tổ chức, hoạt động và quyền hạn của BHTG Việt Nam chưa tương xứng với chức năng và nhiệm vụ trong quá trình phát triển và hội nhập;
- Các văn bản pháp luật về BHTG còn nhiều khái niệm thiếu nhất quán, chưa đồng bộ, thiếu chế tài xử lý phù hợp, thiếu những điều khoản quy định về sự phối hợp giữa các cơ quan giám sát;
- Chưa xác định rõ mô hình của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam (BHTGVN) theo thông lệ quốc tế (mô hình Tổng Công ty) nên nhiều nội dung thiếu sự nhất quán và chưa phù hợp với sự phát triển của thị trường. Các nguồn lực còn nhiều hạn chế, mô hình quản trị cần tiếp tục được cải tiến.
Những hạn chế nêu trên đã tác động trực tiếp đến việc thực thi chính sách BHTG. Điều đó đặt ra yêu cầu sớm hoàn thiện cơ sở pháp lý để nâng cao hiệu quả của chính sách BHTG.
Một số vấn đề cụ thể nhằm hoàn thiện cơ sở pháp lý cho hoạt động BHTG tại Việt Nam
So với Nghị định 89/1999/NĐ-CP, Nghị định 109/2005/NĐ-CP được đánh giá có nhiều tiến bộ hơn, như: Xác định rõ hơn vị thế của BHTGVN trong hệ thống tài chính quốc gia; Bảo vệ tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền (Ngoài cá nhân, đối tượng người gửi tiền được bảo hiểm đã mở rộng thêm gồm hộ gia đình, tổ hợp tác, DN tư nhân và Công ty hợp danh; Mức tiền chi trả bảo hiểm được nâng lên tối đa là 50 triệu đồng); Không BHTG cho những người trực tiếp hoặc gián tiếp có quyền quyết định sự tồn tại của tổ chức nhận tiền gửi; Mức phí BHTG được điều chỉnh theo sự đánh giá của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền về chất lượng hoạt động của các tổ chức nhận tiền gửi; Tổ chức nhận tiền gửi được tiếp cận một cách chủ động, thuận lợi và mở rộng hơn đối với nguồn vốn hỗ trợ tài chính của BHTGVN; Xác định chính xác quyền và nghĩa vụ của tổ chức nhận tiền gửi trong việc hỗ trợ tài chính, chi trả tiền gửi được bảo hiểm...
Tuy nhiên, nhiều vấn đề đòi hỏi cần được tiếp tục chỉnh sửa và hoàn thiện khi ban hành Luật BHTG, cụ thể:
1. Tiền gửi được bảo hiểm
Theo Nghị định 109/2005/NĐ-CP, tiền gửi được bảo hiểm là đồng Việt Nam, bao gồm các loại tiền gửi có kỳ hạn và không kỳ hạn của cá nhân, hộ gia đình, tổ hợp tác, doanh nghiệp tư nhân và công ty hợp danh gửi tại tổ chức tham gia BHTG. Như vậy, thực tế hiện nay hoạt động gửi tiền bằng đồng ngoại tệ tại Việt Nam vẫn chưa thuộc đối tượng được bảo hiểm. Từ thực tiễn hoạt động BHTG, tài chính – ngân hàng, Luật BHTG cần mở rộng tiền gửi được bảo hiểm, bao gồm cả tiền gửi nội tệ và ngoại tệ để đảm bảo công bằng và bình đẳng trong nền kinh tế, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền bằng ngoại tệ.
Cùng với việc mở rộng tiền gửi được bảo hiểm là ngoại tệ, Luật BHTG cần mở rộng tiền gửi được bảo hiểm của Hợp tác xã, các doanh nghiệp, trừ các loại tiền gửi sau đây của các đối tượng này là:
- Tiền gửi nhằm mục đích để thanh toán của các tổ chức, doanh nghiệp;
- Tiền gửi của các tổ chức có chức năng huy động tiền gửi (các tổ chức tín dụng (TCTD), các tổ chức khác có hoạt động ngân hàng...), tiền gửi của Kho bạc Nhà nước;
- Tiền gửi nhằm mục đích bảo đảm thực hiện nghĩa vụ như tiền ký quỹ, tiền gửi cầm cố, tiền tạm giữ.
Xuất phát từ mục đích của chính sách BHTG là bảo vệ người gửi tiền và phát triển hoạt động ngân hàng, việc mở rộng loại tiền gửi được bảo hiểm còn tạo tâm lý an tâm của người gửi tiền, do đó thu hút nhiều tiền gửi, hoạt động ngân hàng được ổn định và phát triển.
2. Phí bảo hiểm tiền gửi
Khung pháp lý hiện tại quy định phí BHTG đồng hạng và khi đủ điều kiện sẽ áp dụng theo mức độ rủi ro đối với tổ chức tham gia BHTG. Phí BHTG trên cơ sở rủi ro là một loại phí tiên tiến, theo đó, các tổ chức tham gia BHTG phải nộp phí theo mức tương ứng với mực độ rủi ro có thể xảy ra đối với tổ chức đó. Như vậy, việc áp dụng phí theo mức độ rủi ro có tác dụng đánh giá chính xác mức độ an toàn trong hoạt động, khuyến khích các tổ chức tham gia BHTG nâng cao chất lượng hoạt động, quan tâm việc giảm thiểu rủi ro để giảm phí BHTG phải nộp. Đây cũng là mục tiêu của BHTG: Giảm thiểu rủi ro của các tổ chức tham gia BHTG chính là giảm thiểu chi phí chi trả tiền gửi được bảo hiểm. Vì vậy, nhiều nước trên thế giới đã áp dụng phí BHTG trên cơ sở rủi ro như: Mỹ, Canada...
Việc áp dụng mức phí trên cơ sở rủi ro dựa trên kết quả đánh giá, xếp loại của tổ chức BHTG đối với tổ chức tham gia BHTG và có sử dụng, tham khảo việc đánh giá, xếp loại của các cơ quan giám sát khác nhằm đảm bảo sự công bằng và tạo động lực cạnh tranh, tích cực giữa tổ chức tham gia BHTG, từng bước đảm bảo hình thành quỹ mục tiêu để hạn chế tối đa việc sử dụng ngân sách Nhà nước.
3. Hạn mức chi trả tiền gửi được bảo hiểm
Hạn mức chi trả tiền gửi được bảo hiểm là một nội dung rất quan trọng của Luật BHTG, được người gửi tiền quan tâm. Mức chi trả tối đa cao hay thấp sẽ có tác động đến tâm lý của người gửi tiền với mong muốn được bảo đảm an toàn tiền gửi.
Có thể thấy, tác động của hạn mức chi trả tiền gửi được bảo hiểm được thể hiện rất rõ qua cuộc khủng hoảng tài chính diễn ra vào cuối năm 2007, đầu năm 2008. Tại Anh, hàng triệu khách hàng của Ngân hàng Northern Rock đã lũ lượt kéo đến các chi nhánh, các điểm giao dịch để rút tiền. Nguyên do là Northern Rock đang đứng trên bờ vực phá sản, cố phiếu của Northern Rock đã tụt giảm tới 37% giá trị. Mặc dù các nhà chức trách đã ra sức trấn an 1,4 triệu khách hàng rằng: với nguồn vốn lên tới 113 tỷ USD, Northern Rock đảm bảo chi trả đầy đủ tiền gửi, nhưng dòng người kéo đến rút tiền tại các chi nhánh của Northern Rock vẫn ùn ùn tăng lên. Trong khi đó, tại phố Wall (Mỹ) hàng loạt các định chế tài chính - ngân hàng khổng lồ của quốc gia này sụp đổ như: Fannie Mae, Freddie Mac, Lehman Brothers, Merrill Lynch, AIG, Washington Mutual... nhưng tuyệt nhiên, không có tình trạng hỗn loạn hay người dân ồ ạt kéo đến ngân hàng rút tiền. Sở dĩ có sự khác nhau về phản ứng của dân chúng như vậy là vì ở Mỹ, người ta đã nâng bảo hiểm tiền gửi từ 100 ngàn USD lên 250 ngàn USD nên người dân có thể yên tâm vào hệ thống bảo hiểm tiền gửi nước họ, không lo bị mất tiền gửi, tạo tâm lý bình tĩnh trước những biến động mạnh của thị trường tài chính.
Ở Việt Nam, hạn mức chi trả hiện nay của BHTG dù mới được nâng lên tối đa là 50 triệu đồng (theo quy định tại Nghị định 109/2005/NĐ-CP), nhưng đây vẫn được coi là thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển của nền tài chính tiền tệ, đặc biệt nếu xảy ra khủng hoảng. Trong khi đó, quy mô tiền gửi không ngừng tăng cao, đặc biệt là khối lượng vốn huy động của các TCTD đã tăng rất lớn, mỗi năm tăng bình quân 35%. Hạn mức quá thấp sẽ làm giảm hiệu quả chính sách BHTG. Bởi vậy, hoàn thiện cơ sở pháp lý cho hoạt động BHTG bao gồm yêu cầu nâng hạn mức chi trả tiền gửi được bảo hiểm tối đa cho mỗi cá nhân (tổ chức, doanh nghiệp) tại một tổ chức tham gia BHTG cao hơn mức đang áp dụng theo quy định hiện hành. Như vậy, BHTG mới thực sự là chỗ dựa, đảm bảo cho hàng chục triệu người gửi tiền tại Việt Nam.
4. Hoạt động giám sát và đánh giá rủi ro
Giám sát rủi ro được xem là hoạt động bản chất nhất, cốt lõi nhất trong lĩnh vực BHTG, vì nói tới bảo hiểm là luôn gắn với rủi ro, do đó chỉ có trên cơ sở giám sát mới có thể đánh giá, đo lường và kiểm soát rủi ro.
Tuy nhiên, đây không phải là hoạt động giám sát của cơ quan quản lý nhà nước mà là hoạt động giám sát chuyên ngành để đưa ra những cảnh báo nhằm giảm thiểu rủi ro cho hoạt động BHTG và góp phần đảm bảo an toàn hệ thống tài chính quốc gia. Nhờ vậy, người gửi tiền không chỉ được bảo vệ một cách trực tiếp khi tổ chức tham gia BHTG bị giải thể hay phá sản mà còn được bảo vệ gián tiếp và toàn diện thông qua các nghiệp vụ giám sát của tổ chức BHTG đối với sự an toàn hoạt động của các tổ chức nhận tiền gửi nhằm phòng ngừa rủi ro.
Hoạt động giám sát của BHTGVN dựa trên dữ liệu là thông tin đầu vào được quy định theo yêu cầu của công tác giám sát và được thực hiện theo hai hướng chính: i) giám sát rủi ro tại từng thời điểm; ii) giám sát xu hướng rủi ro trong tương lai. Giám sát rủi ro tại từng thời điểm nhằm xác định những rủi ro mà tổ chức tham gia BHTG đang trực tiếp phải gánh chịu nhằm đưa ra những cảnh báo trong những trường hợp cần thiết về tình hình hoạt động của những đơn vị này. Đây là cơ sở để xếp loại tổ chức tham gia BHTG nhằm áp dụng mức phí theo rủi ro. Giám sát rủi ro trong tương lai là để đưa ra những biện pháp phòng ngừa cũng như dự báo về tình hình phát triển chung của ngành ngân hàng để có những thay đổi phù hợp về chính sách nhằm đảm bảo sự phát triển bền vững của hệ thống tài chính.
Vấn đề cần giải quyết hiện nay là phân định rõ chức năng giám sát của tổ chức BHTG với tư cách là một công cụ thị trường, với việc giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước. Bởi trên thực tế, hiện các cơ quan quản lý nhà nước cũng đang thực hiện giám sát hoạt động ngân hàng và cũng vì mục tiêu giảm thiểu rủi ro. Làm thế nào để hoạt động giám sát của tổ chức BHTG đảm bảo yêu cầu là "tai mắt" giúp Chính phủ, thêm "hàng rào" cảnh báo rủi ro giúp các tổ chức tín dụng hạn chế rủi ro phát sinh, nhưng phải tránh chồng chéo là điều nhiều người quan tâm.
5. Hỗ trợ tài chính
Hoạt động hỗ trợ tài chính của BHTGVN đối với các tổ chức tham gia BHTG là cần thiết, nhưng không phải trong mọi trường hợp mà phải là trong trường hợp thiếu khả năng chi trả khẩn cấp do xảy ra các sự cố bất thường dẫn đến người gửi tiền đến rút tiền ồ ạt nhằm ngăn chặn nguy cơ đổ vỡ ngân hàng và hệ thống như: Sự cố Ngân hàng Phương Nam, Ngân hàng Á châu, Ngân hàng nông thôn Ninh Bình…trước đây. Do Nghị định 89 và Nghị định 109 chưa quy định nhiệm vụ cho BHTGVN thực hiện việc hỗ trợ tài chính trong trường hợp khẩn cấp nên các sự cố xảy ra tại các ngân hàng này thời gian vừa qua đều do Ngân hàng Nhà nước (NHNN) trực tiếp xử lý. BHTGVN không phải là NHTƯ nên không thể thực hiện cho vay tái cấp vốn đối với các TCTD trong điều kiện bình thường như Nghị định 89 đã quy định. Nội dung hỗ trợ tài chính trong trường hợp khẩn cấp cần được quy định tại Luật BHTG và giao cho BHTGVN thực hiện là phù hợp với mục tiêu của chính sách tiền tệ mà Luật NHNN đã quy định, đồng thời góp phần nâng cao hiệu quả của chính sách BHTG trong giai đoạn hiện nay.
6. Tiếp nhận, xử lý các tổ chức tham gia BHTG phá sản, giải thể
Vấn đề xử lý ngân hàng đổ vỡ nói riêng, các tổ chức tín dụng đổ vỡ nói chung do phá sản, giải thể là một nội dung rất quan trọng. Tuy nhiên, hiện tại ở nước ta chưa có văn bản pháp luật nào quy định về xử lý ngân hàng đổ vỡ do phá sản hoặc giải thể theo quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Luật phá sản quy định trình tự, thủ tục phá sản đối với doanh nghiệp, nhưng đối với trình tự, thủ tục phá sản, giải thể, thanh lý các TCTD là một loại hình doanh nghiệp đặc thù phải có quy định riêng, không thể áp dụng như đối với các loại hình doanh nghiệp khác. Thực tế ở nước ta, những năm qua đã xảy ra việc giải thể, thanh lý một số NHTM cổ phần, Quỹ tín dụng cơ sở, tuy đã đạt được một số kết quả nhất định nhưng khi thực hiện còn lúng túng, chưa bài bản, qua nhiều năm vẫn chưa làm thủ tục thanh lý được hết các các tổ chức đã giải thể. Một trong những nguyên nhân chủ yếu là chưa có quy định về trình tự thủ tục phá sản, giải thể, thanh lý các TCTD và có một tổ chức chuyên trách về vấn đề này.
Xuất phát từ thực trạng trên, hoàn thiện cơ sở pháp lý cho hoạt động BHTG cần quan tâm quy định vấn đề tiếp nhận và xử lý ngân hàng phá sản, giải thể và thanh lý ngân hàng phá sản, giải thể để giao cho BHTGVN thực hiện, thay vì NHNN hiện nay vẫn làm. Như vậy sẽ tạo ra khung pháp lý để quản lý hoạt động ngân hàng đảm bảo được an toàn, chủ động, đúng pháp luật.
Ngoài ra, để nâng cao hiệu quả của chính sách BHTG, Luật BHTG cần quy định rõ hơn về mô hình tổ chức của BHTGVN; cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các cơ quan trong mạng luới an toàn tài chính; quy mô quỹ BHTG; chế độ thông tin báo cáo và khả năng áp dụng chế tài của tổ chức BHTG đối với các trường hợp vi phạm…
Trước bối cảnh của cuộc khủng hoảng tài chính và yêu cầu đặt ra đối với hệ thống tài chính, tiền tệ, ngân hàng, hoàn thiện cơ sở pháp lý về BHTG ở nước ta hiện nay đòi hỏi cần sớm ban hành Luật BHTG. Dự án Luật BHTG hiện đang thu hút sự quan tâm của công chúng, với kỳ vọng sẽ có những thay đổi mang tính đột phá trong chính sách BHTG nhằm bảo vệ tốt nhất quyền lợi của người gửi tiền, ổn định kinh tế vĩ mô. Nếu sớm được thông qua, Luật BHTG thực sự là bước ngoặt tích cực trong chiến lược phát triển dài hạn của BHTGVN, tạo sự ổn định và phát triển cho hoạt động BHTG cũng như ngành Tài chính - Ngân hàng Việt Nam.