Trang Chủ
Tuy nhiên để làm được điều này, tổ chức BHTG cần được tổ chức hoạt động theo mô hình phù hợp, được trao những quyền hạn cụ thể để có thể thực hiện tốt nhiệm vụ bảo vệ người gửi tiền, góp phần đảm bảo an toàn hệ thống tài chính quốc gia.
Trong phạm vi của bài viết, trên cơ sở nghiên cứu các mô hình bảo hiểm tiền gửi, khảo sát thực trạng vận dụng các mô hình bảo hiểm tiền gửi tại một số quốc gia trên thế giới và Việt Nam, tác giả đề xuất một số khuyến nghị về mô hình và chính sách BHTG cho Việt Nam trong thời gian tới.
Các mô hình bảo hiểm tiền gửi
Bảo hiểm tiền gửi (BHTG) xuất hiện từ rất sớm trong lịch sử tài chính cận đại. Hệ thống BHTG quốc gia đầu tiên ra đời ở Mỹ năm 1934 để hạn chế và đối phó với những nguyên nhân gây ra cuộc khủng hoảng tài chính ở Mỹ vào đầu thập kỷ 30. Trong những năm sau đó, BHTG liên tục xuất hiện và phát triển ở các quốc gia khác. Từ những năm 60 tới tận những năm của thập kỷ 80, BHTG đã trở thành một lĩnh vực phổ biến và được hầu hết các nước trong Tổ chức Hợp tác phát triển kinh tế OECD áp dụng (Như ở Đức: 1966, Canada: 1967, Nhật Bản: 1971, Bỉ: 1974, Hà Lan và Áo: 1979...) Năm 1994, BHTG đã trở thành một tiêu chuẩn bắt buộc đối với thị trường ngân hàng thống nhất của Liên minh châu Âu (EU). Đến 31/1/2010, có 106 quốc gia và vùng lãnh thổ triển khai các hình thức BHTG, và 19 quốc gia đang trong quá trình nghiên cứu thành lập một hệ thống BHTG.
Tại châu Á, cuộc khủng hoảng tài chính năm 1997 đã gây ra những thảm họa to lớn làm giảm giá trị các đồng tiền và ảnh hưởng lớn tới thị trường chứng khoán bản địa, đặt hệ thống ngân hàng và tài chính của nhiều nước trong tình trạng cực kỳ khó khăn. Trong cuộc khủng hoảng này, nhiều Chính phủ trong khu vực đã tiến hành các biện pháp bảo lãnh trọn gói cho người gửi tiền cũng như các tổ chức tín dụng để ngăn chặn nguy cơ sụp đổ của hệ thống tài chính. Sau khủng hoảng, để tránh can thiệp quá sâu vào thị trường tài chính, giảm chi phí của Chính phủ, các nước trong khu vực trong đó có Việt Nam đã chuyển dần sang một biện pháp an toàn tài chính quan trọng là thiết lập và phát triển hệ thống BHTG.
Trong hoạt động BHTG, mô hình hoạt động được xem là kim chỉ nam để tổ chức BHTG vận hành hệ thống của mình. Không có một mẫu chung cho tất cả các quốc gia. Tùy thuộc vào điều kiện của từng nước, cụ thể là cơ cấu hệ thống tài chính quốc gia, mục tiêu chính sách công, vai trò của các cơ quan khác trong hệ thống an toàn tài chính quốc gia, Chính phủ sẽ quyết định tổ chức BHTG hoạt động theo mô hình nào.
Hiện nay, hoạt động BHTG được triển khai tại các quốc gia với 3 mô hình cơ bản:
- Mô hình chi trả;
- Mô hình chi trả với quyền hạn mở rộng;
- Mô hình giảm thiểu rủi ro.
(i) Mô hình chi trả
Mô hình chi trả hay còn gọi là hệ thống BHTG hẹp chỉ thực hiện chức năng duy nhất là chi trả cho người gửi tiền sau khi tổ chức tham gia BHTG bị phá sản.
Nhiệm vụ chính của mô hình này là bảo hiểm cho người gửi tiền tại các tổ chức tham gia BHTG. Hoạt động của hệ thống này gồm việc xác minh số tiền chi trả cho người gửi tiền, thực hiện chi trả hoặc chuyển số tiền gửi đó sang ngân hàng khác theo yêu cầu của cơ quan thanh tra hoặc khách hàng. Ngoài ra, mô hình BHTG chi trả còn thực hiện một số hoạt động thường xuyên khác như: thu phí BHTG; quản lý quỹ BHTG một cách hiệu quả để hoàn thành nhiệm vụ của hệ thống, tuyên truyền, phố biến chính sách và hoạt động BHTG, tổ chức BHTG tới công chúng.
Mô hình chi trả bị giới hạn trách nhiệm ở phạm vi chi trả cho người gửi tiền nên việc giám sát rủi ro, giám sát hoạt động của tổ chức tham gia BHTG thường không hiệu quả. Tuy vậy, mô hình này cũng đòi hỏi phải được tiếp cận nguồn thông tin đầy đủ và có tiềm lực tài chính đủ mạnh để có khả năng chi trả nhanh chóng, an toàn khi có sự kiện BHTG.
(ii) Mô hình chi trả với quyền hạn mở rộng
Ngoài những vai trò cơ bản như hệ thống BHTG áp dụng mô hình chi trả (BHTG, quản lý quỹ, chi trả cho người gửi tiền), hệ thống BHTG theo mô hình này còn tham gia vào thanh lý ngân hàng bị giải thể, phá sản và đồng giám sát các ngân hàng thành viên. Một cách tổng quát, quyền hạn và mục tiêu công của hầu hết các cơ quan BHTG phụ thuộc vào những quyền hạn mở rộng được đề cập.
Quyền hạn trong việc chi trả cho người gửi tiền và giải quyết đổ vỡ ngân hàng của những tổ chức BHTG áp dụng mô hình này liên quan mật thiết tới việc thực hiện mục tiêu chính sách công. Kết quả khảo sát cho thấy hệ thống BHTG với mô hình chi trả với quyền hạn mở rộng tuy có tham gia đánh giá, giám sát rủi ro và giải quyết đổ vỡ ngân hàng nhưng với quyền lực giới hạn, do vậy hiệu quả hoạt động bộc lộ nhiều hạn chế.
(iii) Mô hình giảm thiểu rủi ro
Mô hình tổ chức bảo hiểm tiền gửi giảm thiểu rủi ro có nhiệm vụ là bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền, giám sát và đánh giá rủi ro, nhằm đảm bảo an toàn của hệ thống tài chính và tham gia vào việc tái thiết hệ thống tài chính ngân hàng.
Những hệ thống như vậy cũng có thể cung cấp hỗ trợ tài chính để giải quyết các ngân hàng đang gặp khó khăn trong điều kiện tối thiểu hóa tổn thất cho tổ chức tham gia BHTG. Một hệ thống giảm thiểu rủi ro còn có quyền đặt ra các quy định cho việc xử lý ngân hàng bị đổ vỡ, có quyền tiếp nhận và thanh lý các tài sản và giải quyết các nghĩa vụ nợ của những ngân hàng bị đổ vỡ.
Với các hệ thống BHTG giảm thiểu rủi ro, hiệu quả trong việc ngăn ngừa đột biến rút tiền gửi cũng sẽ lớn hơn. Để thực hiện được tốt nhiệm vụ của mình, các quyền hạn cụ thể của mô hình tổ chức BHTG giảm thiểu rủi ro được cụ thể hóa như sau:
- Quyền được chấp thuận hay chấm dứt BHTG đối với các tổ chức tín dụng theo những nguyên tắc nhất định, tùy thuộc vào quy định của từng quốc gia;
- Đảm bảo năng lực tài chính và khả năng độc lập về tài chính;
- Quyền giám sát, kiểm tra, tiếp nhận, xử lý tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi;
- Quyền được chia sẻ và truy cập thông tin.
Như vậy, mô hình BHTG giảm thiểu rủi ro có thêm một số chức năng, thẩm quyền khác, đặc biệt là giám sát an toàn tài chính, đánh giá rủi ro với mức độ cao hơn; nhờ vậy mô hình này đảm bảo thực hiện đầy đủ và tốt nhất mục tiêu chính sách công đối với hoạt động bảo hiểm tiền gửi. Đây là mô hình được đánh giá là tiên tiến nhất, ưu việt nhất và cũng được áp dụng phổ biến nhất trên thế giới hiện nay.
Xuất phát từ vai trò quan trọng của BHTG đối với sự an toàn của hệ thống tài chính quốc gia, việc nghiên cứu lựa chọn mô hình BHTG phù hợp với từng quốc gia trong từng giai đoạn phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động BHTG, góp phần ổn định tài chính là nhu cầu cần thiết cả về lí luận và thực tiễn.
Thực trạng BHTG ở Việt Nam
Cũng như nhiều nước khác trong khu vực, sau khủng hoảng tài chính năm 2007, đồng thời để dần xóa bỏ các phương thức quản lý kinh tế bằng mệnh lệnh hành chính, quan liêu bao cấp, chuyển sang quản lý thông qua các công cụ kinh tế và để giảm thiểu gánh nặng chi phí tài chính khi có khủng hoảng cho Chính phủ, Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam (BHTGVN) đã được thành lập theo Quyết định số 218/1999/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ và chính thức đi vào hoạt động từ ngày 07/7/2000. BHTGVN là tổ chức tài chính nhà nước, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận, hoạt động nhằm mục đích bảo vệ quyền lợi người gửi tiền và góp phần duy trì sự ổn định của các tổ chức tham gia BHTG và sự phát triển an toàn lành mạnh hoạt động ngân hàng.
Từ đó đến nay, BHTGVN là tổ chức duy nhất tại Việt Nam triển khai hoạt động BHTG. Hoạt động BHTG từ đây được công nhận là một trong các giải pháp chính sách nhằm bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền, hỗ trợ các tổ chức tín dụng gặp khó khăn, kiểm soát và phòng ngừa rủi ro trong hoạt động ngân hàng. BHTGVN hoạt động theo mô hình chi trả với quyền hạn mở rộng, thực hiện các nhiệm vụ và quyền hạn được quy định tại Nghị định 89/199/NĐ-CP ngày 01/9/1999 gồm: Thu phí BHTG; Chi trả tiền gửi được bảo hiểm; Theo dõi, giám sát và kiểm tra việc chấp hành các quy định về BHTG và các quy định về an toàn trong hoạt động của các tổ chức tham gia BHTG; Hỗ trợ các tổ chức tham gia BHTG khi có nguy cơ mất khả năng chi trả nhưng chưa đến mức phải đặt trong tình trạng kiểm soát đặc biệt; Tham gia quản lý, thanh lý tài sản của tổ chức tham gia BHTG bị phá sản; Kiến nghị với ngân hàng nhà nước và cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc xây dựng, sửa đổi, bổ sung các chủ trương, chính sách về BHTG; Tuyên truyền về BHTG, tổ chức tập huấn, đào tạo, tư vấn các nghiệp vụ liên quan đến BHTG; Hợp tác trong và ngoài nước nhằm tăng cường năng lực hoạt động; Thực hiện các nhiệm vụ khác khi được Thủ tướng Chính phủ giao.
Việc tham gia BHTG tại Việt Nam là bắt buộc. Tính đến 31/12/2009 đã có 1.136 tổ chức tham gia BHTG, gồm 3 NHTM nhà nước, 39 NHTM cổ phần, 5 ngân hàng liên doanh, 33 Chi nhánh Ngân hàng nước ngoài, 5 ngân hàng 100% vốn nước ngoài, 11 Công ty tài chính, QTDND Trung ương và 1.039 QTDND cơ sở. Tuy nhiên do hạn chế về cơ sở pháp lý, năng lực tài chính, trình độ cán bộ, cơ sở vật chất kỹ thuật… nên BHTGVN hầu như hoạt động theo mô hình chi trả. Các nghiệp vụ chủ yếu là thu phí BHTG, xác định số tiền phải chi trả và chi trả khi có sự kiện BHTG phát sinh; công tác kiểm tra, giám sát khách hàng còn ở mức độ hạn chế; các nghiệp vụ hỗ trợ tổ chức tham gia BHTG và tham gia thanh lý tài sản của tổ chức tham gia BHTG hầu như chưa triển khai.
Năm 2006, Nghị định 109/NĐ-CP của Chính phủ đã điều chỉnh hạn mức chi trả tiền bảo từ 30 triệu đồng lên 50 triệu đồng. Quyền hạn mở rộng của BHTGVN dần được triển khai qua các hoạt động nghiệp vụ:
- Hỗ trợ hoạt động các tổ chức tham gia BHTG;
- Cho vay hỗ trợ, bảo lãnh cho tổ chức tham gia BHTG có nguy cơ mất khả năng chi trả;
- Tăng cường công tác giám sát các tổ chức tham gia BHTG.
Với nguyên tắc thận trọng, đúng đối tượng, BHTGVN đã cho vay hỗ trợ tài chính đối với 5 QTDND gặp khó khăn tạm thời về khả năng thanh khoản với số tiền hơn 7 tỷ đồng. Đến nay 4 trong số 5 QTDND đã phục hồi, trở lại hoạt động bình thường không làm ảnh hưởng đến trật tư an toàn xã hội cũng như hoạt động tài chính ngân hàng trên địa bàn.
BHTGVN cũng đã thực hiện chi trả gần 20 tỷ đồng cho người gửi tiền 37 quỹ tín dụng nhân dân trên toàn quốc bị chấm dứt hoạt động và không có khả năng thanh toán một cách nhanh chóng, kịp thời, góp phần quan trọng ngăn chặn tình trạng rút tiền hàng loạt, tạo lập niềm tin công chúng đối với hệ thống ngân hàng, tránh được kịch bản đổ vỡ dây truyền như đã từng xảy ra vào những năm cuối của thập niên 90 đã để lại hệ lụy nặng nề đối với nền kinh tế và niềm tin của dân. Đặc biệt vai trò của BHTG cũng như niềm tin của người gửi tiền đối với hệ thống ngân hàng đã góp phần quan trọng trong việc ngăn chặn hiện tượng rút tiền gửi tại Ngân hàng thương mai (NHTM) cổ phần Á châu (ACB) tháng 10/2003, NHTM cổ phần Phương Nam tháng 7/2005 , NHTM cổ phần nông thôn Ninh Bình tháng 7/2005.
Bên cạnh những thành công không thể phủ nhận nêu trên, mô hình và chính sách BHTG ở Việt Nam cũng còn bộc lộ những hạn chế như sau:
(1) Hạn mức chi trả tiền bảo hiểm 50 triệu đồng như hiện nay còn thấp;
(2) Mức phí BHTG đồng hạng với mọi tổ chức tham gia BHTG không còn phù hợp;
(3) Chất lượng, hiệu quả công tác giám sát cùng khả năng dự báo chưa cao;
(4) Địa vị pháp lý của tổ chức BHTGVN, sự phối hợp giữa các cơ quan trong hệ thống giám sát an toàn tài chính quốc gia chưa rõ ràng;
(5) Vai trò của BHTGVN trong việc xử lý đổ vỡ tín dụng chưa theo thông lệ quốc tế.
Một số khuyến nghị về mô hình và chính sách BHTG tại Việt Nam
Việc lựa chọn và tổ chức vận hành một mô hình BHTG phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế, xã hội, với môi trường tài chính ngân hàng, với quốc gia… có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc quản lý và vận hành BHTG tại quốc gia đó. Khi và chỉ khi BHTG được tổ chức theo một mô hình phù hợp, có vị trí xứng đáng trong hệ thống tài chính quốc gia, tổ chức BHTG mới có đủ quyền hạn và năng lực để thực hiện có hiệu quả vai trò “người bảo vệ” quyền lợi của người gửi tiền và sự ổn định của hệ thống tài chính quốc gia.
Thực tế phát triển các tổ chức BHTG trên thế giới cho thấy, một hệ thống BHTG sẽ phát huy được tối đa hiệu quả trong công tác quản lý cũng như vận hành hệ thống nếu được thiết kế theo mô hình giảm thiểu rủi ro. Báo cáo của Ngân hàng Thế giới “Tổ chức BHTG xử lý ngân hàng đổ vỡ” năm 2006 nghiên cứu kinh nghiệm và số liệu của 1.700 ngân hàng tại 57 quốc gia cho thấy, ở những nước mà tổ chức BHTG có quyền can thiệp và chấm dứt hoạt động của các tổ chức tham gia BHTG, các ngân hàng hoạt động ổn định hơn và nguy cơ mất khả năng thanh toán thấp hơn [3].
Trong cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu vừa qua, Mỹ là quốc gia có số lượng ngân hàng bị đổ vỡ rất lớn: năm 2009 có 140 ngân hàng đổ vỡ, năm 2010 có 157 ngân hàng đổ vỡ [4]. Nhờ BHTG Mỹ được trao quyền lực rất lớn: có quyền kiểm tra, giám sát ngân hàng, can thiệp hoạt động sáp nhập, giải thể… mà hàng loạt ngân hàng bị giải thể, phá sản thời gian qua đều rút lui có trật tự khỏi thị trường tài chính, ảnh hưởng của sự đổ vỡ tới người gửi tiền tại các ngân hàng khác cũng được giảm thiểu, do đó đã loại trừ được nguy cơ xấu nhất có thể xảy ra, đó là hiện tượng đồng loạt rút tiền gửi lan rộng trong hệ thống ngân hàng quốc gia.
Trong bối cảnh phát triển kinh tế xã hội và môi trường tài chính toàn cầu hiện nay, đồng thời trên cơ sở phân tích đánh giá những hạn chế trong hoạt động của BHTGVN, việc lựa chọn và tổ chức vận hành một mô hình BHTG phù hợp có vai trò quan trọng đặc biệt. Theo chúng tôi, mô hình BHTG tốt nhất đối với Việt Nam hiện nay là mô hình giảm thiểu rủi ro. Mô hình này cho phép BHTGVN quản lý rủi ro một cách toàn diện nhất, đảm bảo hoạt động an toàn lành mạnh của các tổ chức tham gia BHTG. Mô hình này cho phép BHTGVN cung cấp hỗ trợ tài chính để giải quyết các ngân hàng đang gặp khó khăn trong điều kiện tối thiểu hóa tổn thất cho tổ chức tham gia BHTG; có quyền đặt ra các quy định xử lý ngân hàng bị đổ vỡ; có quyền tiếp nhận, thanh lý các tài sản và giải quyết các nghĩa vụ nợ của những ngân hàng bị đổ vỡ; tham gia vào tái thiết hệ thống tài chính ngân hàng.
Để tăng cường năng lực giám sát và thẩm quyền của tổ chức BHTG, sự độc lập về mặt pháp lý của tổ chức BHTG cũng là yếu tố quan trọng. Mục đích của BHTG là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền. Do vậy, khi tổ chức BHTG được độc lập thì hiệu quả của chính sách BHTG mới được củng cố và ngày càng được nâng lên. Theo khuyến nghị của Ủy ban Basel về giám sát ngân hàng (BCBS) và Hiệp hội bảo hiểm tiền gửi quốc tế (IADI) “một hệ thống bảo hiểm tiền gửi được thiết kế cẩn trọng sẽ góp phần xây dựng lòng tin của công chúng trong hệ thống tài chính và nhờ vậy có thể hạn chế ảnh hưởng xấu gây ra bởi những ngân hàng gặp khó khăn”.
Vì thế, BHTG Việt Nam cũng cần đảm bảo được tính độc lập về vị trí pháp lí để thực hiện tốt sứ mệnh của Chính phủ giao cho, đó là bảo vệ quyền lợi của người gửi tiền và góp phần duy trì ổn định hệ thống tài chính. Vị trí của tổ chức BHTG trong mạng lưới an toàn tài chính quốc gia phải được quy định rõ ràng với các chức năng giám sát rủi ro, xử lý đổ vỡ, chi trả kịp thời. Hệ thống bộ máy BHTGVN cần được kiện toàn để đảm bảo đủ cơ sở pháp lý, đáp ứng linh hoạt kịp thời các nhiệm vụ mà thực tế đặt ra, giúp Nhà nước xử lý các vấn đề về tài chính, chống khủng hoảng… Do vậy cần có những chế tài pháp lý cần thiết để điều chỉnh tổ chức và hoạt động BHTG. Cơ chế giám sát rủi ro của BHTG, một mặt phải đảm bảo sự độc lập trong hoạt động giám sát, mặt khác phải đảm bảo được mối quan hệ tương tác giữa Bảo hiểm Tiền gửi Việt Nam với Ngân hàng Nhà nước và các cơ quan giám sát tài chính khác. Để nâng cao hiệu lực pháp lí trong lĩnh vực BHTG, việc xây dựng và sớm ban hành Luật BHTG để BHTG Việt Nam có thể hoạt động với mô hình giảm thiểu rủi ro, với những chức năng và quyền hạn mở rộng là điều cần thiết.
Tài liệu tham khảo:
[1] Alan S. Blinder, Robert F. Wescott, 3/2001. Reform of Deposit Insurance, A report to the FDIC.
[2] www.fdic.gov
[3] Báo cáo của Ngân hàng Thế giới, Tổ chức BHTG xử lý ngân hàng đổ vỡ, 2006.
[4] www.cnn.com
[5] David G. Mayer, University of Aukland, 2010, The future for deposit insurance.
PGS.TS. Nguyễn Thị Phương Liên, Đại học Thương Mại
Th.s Lê Việt Nga, Bảo hiểm Tiền Gửi Việt Nam, chi nhánh khu vực Hà Nội
