Trang Chủ
Kinh nghiệm quốc tế về ngăn ngừa và xử lý khủng hoảng
Bộ nguyên tắc cơ bản phát triển hệ thống BHTG hiệu quả do Hiệp hội bảo hiểm tiền gửi quốc tế (IADI) ban hành khuyến nghị vai trò và trách nhiệm của tổ chức BHTG trong việc lập kế hoạch dự phòng và quản lý khủng hoảng. Nguyên tắc số 6 nêu rõ: Tổ chức BHTG cần phải có các chính sách và quy trình dự phòng rủi ro, quản lý khủng hoảng nhằm đảm bảo khả năng phản ứng hiệu quả trước rủi ro và tình trạng đổ vỡ ngân hàng cũng như các sự kiện khác. Việc xây dựng chiến lược ứng phó khủng hoảng cần là trách nhiệm chung của tất cả thành viên Mạng an toàn tài chính. Tổ chức BHTG cần là thành viên của khuôn khổ trao đổi thông tin và hợp tác giữa các thành viên Mạng an toàn tài chính trong vấn đề ứng phó và quản lý khủng hoảng.
Mạng an toàn tài chính bao gồm các tổ chức thực hiện các chức năng điều tiết, giám sát, xử lý an toàn, người cho vay cuối cùng và BHTG. Các chức năng này được thiết kế để đảm bảo rằng hệ thống tài chính vận hành một cách an toàn và lành mạnh; và nếu một tổ chức tài chính đổ vỡ thì sẽ được xử lý mà không gây gián đoạn nghiêm trọng trong hệ thống tài chính. Khung thể chế cho Mạng an toàn tài chính rất đa dạng, không có mô hình hoặc bối cảnh thể chế duy nhất nào phổ biến trên toàn cầu.
Các thỏa thuận phối hợp và chia sẻ thông tin giữa thành viên Mạng an toàn tài chính được thiết lập trong thời kỳ ổn định, làm cơ sở để tăng cường chia sẻ thông tin và phối hợp trong thời kỳ khủng hoảng. Đối với tổ chức BHTG, thông tin họ nhận được rất quan trọng cho viêc lập kế hoạch dự phòng hoặc để phát triển các chiến lược xử lý. Thỏa thuận chia sẻ thông tin giữa các thành viên Mạng an toàn tài chính cần được chính thức hóa thông qua luật pháp, biên bản ghi nhớ (MoU) hoặc các quy định pháp lý khác.
Tại Indonesia, Mạng an toàn tài chính gồm 4 tổ chức: NHTW Indonesia, Bộ Tài chính, Cơ quan dịch vụ tài chính (OJK) và Tổng công ty BHTG (LPS). Khuôn khổ pháp lý cho Mạng an toàn tài chính Indonesia bao gồm rất nhiều luật liên quan như: Luật Cơ quan dịch vụ tài chính OJK, Luật Ngân hàng, Luật bảo hiểm, Luật thị trường vốn, Luật NHTW Indonesia, Luật BHTG và đặc biệt là Luật ngăn ngừa và xử lý khủng hoảng hệ thống tài chính (PPKSK).
Trong giai đoạn bình thường, các cơ quan trong Mạng an toàn tài chính Indonesia phối hợp với nhau theo quy trình: Cơ quan dịch vụ tài chính OJK sẽ thực hiện giám sát và ban hành các quy định liên quan đến hoạt động giám sát an toàn. Trong trường hợp cơ quan dịch vụ tài chính phát hiện ngân hàng gặp khó khăn, đặc biệt về thanh khoản, NHTW sẽ hỗ trợ thanh khoản thông qua chức năng người cho vay cuối cùng. Trong trường hợp ngân hàng mất khả năng chi trả, LPS sẽ tiến hành xử lý ngân hàng đổ vỡ. Trong trường hợp khủng hoảng, Bộ Tài chính sẽ điều phối việc ban hành chính sách xử lý cụ thể.
Nhằm thiết lập thể chế và khuôn khổ pháp lý trong việc ngăn ngừa và xử lý khủng hoảng tài chính, năm 2016, bốn cơ quan trong Mạng an toàn tài chính đã ký biên bản ghi nhớ thành lập Ủy ban ổn định tài chính (KSSK) như một phương tiện củng cố hợp tác, phối hợp, chia sẻ thông tin và ra các quyết định liên quan tới những ngân hàng có tầm quan trọng toàn hệ thống. Ủy ban ổn định tài chính hoạt động dựa trên Luật PPKSK nhằm duy trì mối quan hệ và sự phối hợp giữa bốn thành viên trong Mạng an toàn tài chính. Ủy ban hoạt động dựa trên nguyên tắc cùng thảo luận để đạt được sự đồng thuận, nếu không đạt được sự nhất trí, ủy ban sẽ ra quyết định dựa trên đa số phiếu bầu, trong đó LPS tham gia với tư cách thành viên không bỏ phiếu. Ủy ban họp thường kỳ 3 tháng/ lần hoặc khi có đề nghị của thành viên ủy ban.
Ngăn ngừa khủng hoảng hệ thống
Ủy ban ổn định tài chính KSSK chịu trách nhiệm xác định và phối hợp giải quyết các vấn đề căng thẳng hoặc đổ vỡ của các ngân hàng mang tầm ảnh hưởng hệ thống và khủng hoảng ngân hàng mang tính hệ thống, khuyến nghị Tổng thống Indonesia công bố tình trạng khủng hoảng của hệ thống tài chính. Cụ thể, thông qua việc theo dõi và đánh giá thường xuyên các chỉ số giám sát, khi phát hiện có dấu hiệu khủng hoảng tài chính, Ủy ban ổn định tài chính sẽ họp nhằm thảo luận, đánh giá tình hình hiện tại của hệ thống tài chính dựa trên các thông tin và dữ liệu được cung cấp bởi các thành viên của Ủy ban. Việc đánh giá xem xét đến tất cả các lĩnh vực như tài khóa, tiền tệ, dịch vụ tài chính vi mô và vĩ mô, thị trường tài chính, cơ sở hạ tầng tài chính bao gồm hệ thống thanh toán và BHTG, xử lý ngân hàng. Nếu kết quả đánh giá không có khủng hoảng tài chính, hệ thống đưa về trạng thái hoạt động bình thường. Nếu đánh giá kết luận có xảy ra khủng hoảng tài chính, Ủy ban ổn định tài chính sẽ đưa ra kiến nghị với Tổng thống Indonesia để thay đổi tình trạng của hệ thống tài chính và đề xuất các biện pháp xử lý khủng hoảng. Tổng thống sẽ xem xét và quyết định đồng ý hoặc từ chối đề xuất, kiến nghị của Ủy ban. Từ đó, các quyết định xử lý và phân định trách nhiệm triển khai giữa các thành viên Mạng an toàn tài chính được ban hành.
Theo Luật PPKSK, quá trình ngăn ngừa khủng hoảng hệ thống tài chính được thực hiện thông qua việc tăng cường chức năng giám sát ngân hàng, đặc biệt là đối với những ngân hàng mang tầm ảnh hưởng hệ thống do việc đổ vỡ các ngân hàng này có thể ảnh hưởng xấu đến hệ thống thanh toán và các quỹ công. Điều này tác động trực tiếp lên hệ thống tài chính nói riêng và nền kinh tế nói chung. Để ngăn ngừa khủng hoảng hệ thống, Indonesia thực hiện bằng phương thức tự giải cứu (bail-in: yêu cầu người gửi tiền và chủ nợ tự giảm bớt một phần tiền gửi hoặc tiền cho vay của mình để giảm bớt gánh nặng cho ngân hàng) thay vì thực hiện phương thức bail-out (xử lý khủng hoảng bằng nguồn vốn ngân sách).
Phương thức tự giải cứu là một công cụ xử lý cho phép xoá bỏ các yêu cầu thanh toán của chủ nợ không có bảo đảm, không được bảo hiểm hoặc chuyển đổi những yêu cầu thanh toán của các chủ nợ này thành vốn chủ sở hữu theo đúng thứ tự ưu tiên thanh toán khi thanh lý ngân hàng. Phương thức này có thể được thực hiện để tái cấp vốn ngân hàng hiện hữu hoặc cấp vốn cho một tổ chức mới được thành lập hoặc tổ chức bắc cầu nơi mà các hoạt động này đã được chuyển sang sau khi đóng cửa ngân hàng bị đổ vỡ. Cách này đảm bảo các cổ đông và người giữ trái quyền liên quan cũng chịu trách nhiệm chi trả chi phí xử lý ngân hàng theo đúng quy định của pháp luật về thứ tự ưu tiên thanh toán.
Xử lý khủng hoảng hệ thống
Nhằm xử lý các vấn đề về thanh khoản ngân hàng, luật PPKSK quy định các ngân hàng gặp vấn đề về thanh khoản nhưng có khả năng trả nợ có thể được cung cấp một khoản vay ngắn hạn từ NHTW theo một quy trình toàn diện. Cụ thể, khi ngân hàng gặp vấn đề về thanh khoản, OJK thực hiện đánh giá đầy đủ các yêu cầu về mức độ an toàn và khả năng trả nợ của ngân hàng đó. Nếu ngân hàng đạt đủ điều kiện, NHTW sẽ xem xét quyết định cung cấp khoản vay ngắn hạn, được đảm bảo bằng tài sản thế chấp chất lượng cao để hỗ trợ ngân hàng. NHTW và OJK thực hiện đánh giá đầy đủ các yêu cầu về thế chấp và khả năng trả nợ các khản vay. Trong quá trình vay, OJK tiếp tục phối hợp với NHTW giám sát việc sử dụng vốn và hoàn trả.
Trong trường hợp xử lý vấn đề mất khả năng chi trả đối với ngân hàng mang tầm ảnh hưởng hệ thống, theo luật PPKSK, OJK là cơ quan điều phối việc thực hiện kế hoạch phục hồi các ngân hàng này, LPS có quyền can thiệp sớm để xử lý ngân hàng sắp đổ vỡ và sử dụng thêm các biện pháp xử lý ngân hàng. Cụ thể, cơ chế phối hợp xử lý trong trường hợp này như sau: Khi xác định một ngân hàng vào diện cần giám sát đặc biệt, OJK thông báo cho LPS chuẩn bị xử lý. Nếu tình trạng hoạt động của ngân hàng xấu đi và bị đặt vào kiểm soát đặc biệt, OJK yêu cầu LPS nhanh chóng chuẩn bị sẵn sàng cho việc xử lý ngân hàng đó. Trong trường hợp biện pháp xử lý của OJK không giải quyết được vấn đề mất khả năng chi trả của ngân hàng đó, OJK sẽ đề nghị họp Ủy ban ổn định tài chính. Từ đó, Ủy ban sẽ quyết định biện pháp xử lý vấn đề mất khả năng chi trả của ngân hàng mang tầm ảnh hưởng hệ thống, bao gồm cả việc giao trách nhiệm xử lý cho LPS. Đối với ngân hàng không mang tầm ảnh hưởng hệ thống, theo quy định tại Luật BHTG, OJK sẽ trực tiếp giao trách nhiệm xử lý ngân hàng đổ vỡ cho LPS.
LPS được phép thực hiện các biện pháp xử lý như mua lại và tiếp nhận (P&A), ngân hàng bắc cầu và hỗ trợ tài chính. Thời gian chi trả BHTG cho người gửi tiền là 5 ngày làm việc kể từ khi ngân hàng bị thu hồi giấy phép hoạt động. Ngoài ra, LPS được can thiệp sớm vào quá trình xử lý ngân hàng. Theo Luật số 4 năm 2023 về Tăng cường và phát triển hệ thống tài chính (UUP2SK), ngoài đảm nhiệm vai trò là cơ quan xử lý ngân hàng và chi trả, LPS đã được giao thêm chức năng giảm thiểu rủi ro thông qua việc giám sát ngân hàng và can thiệp sớm. LPS được giao nhiệm vụ triển khai Chương trình bảo lãnh chính sách (PPP) để bảo vệ chủ hợp đồng, người được bảo hiểm hoặc người tham gia bảo hiểm tại các công ty bảo hiểm có giấy phép kinh doanh bị thu hồi. Ngoài ra, LPS cũng được trang bị thêm các công cụ xử lý khác như cơ chế thanh lý, hoặc biện pháp xử lý bằng cách bán tài sản do ngân hàng sở hữu để giải quyết các nghĩa vụ của ngân hàng, đầu tư vốn tạm thời (PMS) hoặc cấp vốn bổ sung cho ngân hàng bị thanh lý; mua lại và tiếp nhận; hoặc chuyển nhượng một phần/toàn bộ tài sản và/hoặc nợ của ngân hàng bị xử lý cho ngân hàng tiếp nhận. Cuối cùng, phương án chuyển nhượng tạm thời thông qua ngân hàng bắc cầu; hoặc chuyển nhượng một phần/toàn bộ tài sản và/hoặc nợ của ngân hàng bị xử lý cho ngân hàng trung gian, hoặc ngân hàng do LPS thành lập.
Ngoài ra, để xử lý các vấn đề có thể đe dọa nền kinh tế quốc gia trong suốt cuộc khủng hoảng hệ thống tài chính, Tổng thống Indonesia đã khởi động Chương trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng dựa trên đề xuất của Ủy ban ổn định hệ thống tài chính và được thực hiện bởi LPS. Vì vậy, LPS được trang bị quyền hạn đầu đủ hơn trong việc xử lý ngân hàng như quyền được thực hiện phương thức hỗ trợ bail-in và ngừng thanh toán các khoản nợ nhất định. Nguồn vốn cho việc thực hiện Chương trình tái cơ cấu hệ thống ngân hàng từ 4 nguồn: cổ đông của ngân hàng hoặc chuyển đổi một số loại nợ sang hình thức vốn; quá trình bán tài sản hoặc các khoản nợ của ngân hàng bị xử lý; các khoản đóng góp của ngành ngân hàng; các khoản vay của LPS từ các tổ chức khác.
Liên hệ với Việt Nam
Tại Việt Nam, trong bối cảnh nền kinh tế và hệ thống tài chính đang hội nhập sâu vào nền kinh tế thế giới, bộ máy giám sát, mạng lưới an ninh tài chính khó tránh khỏi những thách thức trong việc đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Từ khuyến nghị của IADI cũng như kinh nghiệm của Indonesia, có thể rút ra một số khuyến nghị cho Việt Nam trong việc thiết lập thể chế, khuôn khổ pháp lý cho ngăn ngừa và xử lý khủng hoảng, bao gồm:
Thứ nhất, cân nhắc thiết lập một Mạng an toàn tài chính bao gồm Bộ Tài chính, NHNN, Cơ quan Thanh tra Giám sát ngân hàng và Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam (BHTGVN). Việc phối hợp giữa các thành viên trong Mạng an toàn tài chính cần được chính thức hóa qua các văn bản, quy định pháp lý và có cơ chế phối hợp rõ ràng. Trên cơ sở đó, BHTGVN có thể xây dựng được kế hoạch dự phòng và chuẩn bị ứng phó với khủng hoảng, đảm bảo có sẵn các công cụ và quy trình cần thiết liên quan đến chi trả, nguồn vốn, thu hồi, xử lý và truyền thông.
Thứ hai, quy định rõ cơ chế chia sẻ thông tin cũng như quy định về quyền hạn, trách nhiệm của các cơ quan trong Mạng an toàn tài chính để có thể can thiệp sớm vào việc xử lý những bất ổn của ngân hàng. Việc chia sẻ thông tin liên tục và phối hợp hành động phải rõ ràng và được chính thức hóa thông qua luật, quy định, biên bản ghi nhớ hoặc các văn bản pháp luật khác.
Thứ ba, việc can thiệp không phải lúc nào cũng có thể đem lại thành công, do đó cần chú trọng đến việc thiết kế các kế hoạch hành động, xây dựng giải pháp truyền thông thích hợp nhằm giảm thiểu rủi ro cho người gửi tiền và rủi ro lây lan trong hệ thống khi đóng cửa một tổ chức tín dụng.
Thứ tư, cân nhắc sử dụng phương thức tự giải cứu bail-in thay vì bail-out để giảm thiểu áp lực cho ngân sách Nhà nước và tăng trách nhiệm cho các bên trực tiếp liên quan.
TX
